五、在城市空间管理上，提高土地利用效率诉求明显，加快盘活存量土地压力加大

2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调指出，“完善城镇化健康发展体制机制”，“从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”^[10]。提升城镇化质量是一项复杂的系统工程，其中土地问题是绕不过去的门槛。当前，国家在推进城镇化过程中面临土地供需失衡、利用率低下以及地方政府过度依赖土地财政等难题，特别是对新增建设用地的刚性需求有增无减，土地利用的结构性矛盾等尤为突出。据统计，近年来我国各项建设用地扩展很快，年均占用耕地20万至35万公顷，利用粗放、浪费土地的情况十分严重。而城市用地效率低下的现象也同样存在，目前城市中有5％是闲置土地。^[11]“供而未用”的闲置土地，在很多省份都存在。国土资源部提供的数据显示，截至2013年5月31日，全国闲置土地3.55万公顷，其中房地产闲置土地1.07万公顷。^[12]在土地供需矛盾突出的局面下，这些闲置土地给城镇化建设造成了巨大的资源浪费。而这一土地供需矛盾往往同习惯走外沿扩张，粗放利用的路子有关。闲置地长期存在的原因主要在两方面：其一是部分企业企图通过捂地的方式来实现土地溢价、增值；其二同政府监管部门的监管不力，或者说清理的举措不及时有关。^[13]为此各地纷纷开始国土开发利用新模式与新实践。如深圳市采取的原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通改革试点^[14]，重庆市的地票制度与“增减挂钩”^[15]等，为土地管理制度改革提供了先行经验。