做好湖北水文章　推动湖北创新发展^[1]

“做好湖北水文章”课题组^[2]

湖北因“湖”得名，云梦大泽孕育了江汉平原；千湖之省得水独厚，汇长江、汉江、清江三江之水。湖北的历史是一首“人与水”互动的长歌，湖北的省情是“利与害”交织的水情。自古以来，因为水患，多少湖北人背井离乡、妻离子散，年年劳作付东流。过去，武汉因汉江改道而兴，恩施、襄阳、宜昌、荆州、黄石、黄冈、鄂州等因三江滋润而成长；现在，三峡、隔河岩、南水北调，根治水患、畅通航运、清洁能源，无一不是三江水的贡献。未来，“一元多层次”发展战略，中部崛起战略支点建设，无一不靠三江水的承载。正因如此，“水文章”成为连接湖北昨天、今天、明天的绵远长卷。省委书记李鸿忠同志多次强调：“兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是湖北为政之要、民生之本、兴鄂之基”。作为水资源大省的湖北，“水情就是省情”。当前的湖北，无论是实施“一元多层次”发展战略、构建促进中部地区崛起重要战略支点，还是全面建成小康社会、建设“五个湖北”，都必须认清“水情”，熟悉“水性”，“做好湖北水文章”。

一、湖北的水情：“优”与“忧”并存

湖北“优于水”亦“忧于水”，正确认识水资源的“忧”与“优”，是寻找变“忧”为“优”的发展战略，发现变水资源优势为发展优势的有效途径，破解制约湖北发展的水资源瓶颈，做好湖北水文章的前提。

（一）自然状况：“水多”、“水少”

湖北省国土面积18.59万平方公里，其中99.3％属于长江流域，0.7％属于淮河流域，境内河湖众多，长江、汉水穿境而过，湖泊河港星罗棋布，素有“千湖之省”的美誉。境内河流总长5.92万公里，全省5公里以上河流4228条；湖泊总面积2983.5平方公里，百亩以上的湖泊800余个；共有各类水库5858座；湿地面积156.3万公顷，占土地总面积的34％。^[3]

湖北省常年降水量1280毫米，折合降水总量2379亿立方米。但降水量空间分布不均，全省南北多年平均降雨量相差达3倍之多，不仅鄂西、鄂西北一带素称“旱包子”，是十年九旱之地，而且山丘岗地向江汉平原的过渡地带也经常遭受旱灾侵袭。因此，往往是北旱南涝，干旱和洪涝并存。

湖北省常年自产地表水资源量（河流、湖泊等地表水体的动态水量）为1006亿立方米；全省常年地下水资源量289亿立方米；扣除地表水资源与地下水资源间重复计算量后，全省常年水资源总量为1036亿立方米。数量众多的水库和湖泊提供了优良的蓄水条件，2012年全省332座大中型水库年末蓄水总量为301.96亿立方米；全省13个典型湖泊年末蓄水总量为22.86亿立方米。^[4]此外，小型水库和农村堰塘也提供了重要的蓄水空间。

湖北省过境客水较多，全省年均客水6338亿立方米，是自产水量的6.3倍。由于湖北省境内降水时间过于集中，加之地势特征，使洪涝灾害成为湖北省最大的自然灾害。三峡工程和丹江口水库加高工程建成后，大大提高了湖北省的防洪能力，但防洪薄弱环节依旧突出：长江、汉江防洪保护圈没有完全形成，中小河流防洪标准低，湖泊堤防基础差，分蓄洪区建设和山洪灾害防治滞后，水库涵闸泵站病险多，洪涝灾害依然是心腹大患。

（二）开发利用现状：需水、耗水

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，湖北的产业结构以丰富的水资源为基础构建，湖北的经济社会发展对水资源依存度极高。但是，水资源支撑湖北经济社会发展的能力，正在受到威胁。

（1）需水型农业模式带来水资源巨大压力。湖北是农业大省，位于长江流域农业主产区内，按照国家要求应当重点建设以双季稻为主的优质水稻产业，以优质弱筋和中筋小麦为主的优质专用小麦产业，优质棉花产业，“双低”优质油菜产业，以生猪、家禽为主的畜产品产业，以淡水鱼类、河蟹为主的水产品产业。^[5]湖北省按照国家的要求，结合本省情况，进一步细化了农业产业布局，推进形成以江汉平原综合农业发展区、鄂北岗地旱作农业发展区、鄂西山区林特发展区为主体，以江汉平原优质水稻产业带、双低油菜产业带，汉江流域优质小麦产业带，江汉平原优质棉花产业带，鄂西山区优质林特产业带，江汉平原及鄂东水产养殖带，江汉平原和鄂北岗地生猪产业带等七大优势产业带为支撑的“三区七带”农业区域布局结构。^[6]

作为中国的粮食主产区和水产养殖密集区，湖北省对于保障国家粮食安全和提高人民生活水平具有重要地位。同时，湖北省的产业结构中，农业也居于重要的基础地位，全省有46个粮食主产县，其中33个列入《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》（2009—2020年）。而且，农村人口比例仍然较高，占湖北省总人口的46.5％。^[7]正因为此，湖北省第十次党代会提出全面提升农业综合生产能力，实施“新增百亿斤粮食生产能力工程”，推进和支持荆门“中国农谷”建设，高水平地创建国家现代农业示范区。但是，湖北目前的农业发展对水资源形成了巨大的压力。

丰沛的水资源为湖北省渔业捕捞和养殖提供了得天独厚的条件，使湖北成为著名的“水产大省”。2012年，湖北省水产品产量再创新高，达到388.94万吨，比上年度增长9.2％^[8]，连续16年位居全国第一。洪湖、监利、鄂州、仙桃等重点湖区市县的渔业产值占农业生产总值的50％以上。但是，水产养殖也存在较为严重的内源性污染，主要表现为水产养殖废弃物、鱼食、鱼药等导致的水体污染，围网养殖导致的水体分割，水环境破坏等。尽管湖北省针对水产养殖业的内源性污染组织实施了精养鱼池标准化改造工程、健康养殖工程、渔业资源养护工程，制定并实施了《关于禁养限养珍珠和规范水产养殖的意见》等多项政策，但是由于养殖业所存在的精养鱼池和围网养殖方式、高密度超负荷的养殖模式、饵料肥料的不合理投放、养殖设施改造更新的动力不足、水产品的绿色供应链尚未形成等原因，加之部分地方政府更多地追求产品数量的增加而非产品质量的提升^[9]，导致水产养殖环境问题依然严峻。

除了养殖业外，水资源也支撑着湖北省的其他农业活动。2012年，湖北省粮食种植面积418.01万公顷，占全国粮食种植总面积的3.76％，粮食总产量2441.81万吨，占全国粮食总产量的4.14％，实现粮食产量九连增。^[10]但是湖北作为中国的水稻主产区，种植业生产以水需求量大的品种为主，种植方式粗放且以小农户为主，带来了水资源利用中的诸多问题：

一是用水效率不高。由于农民节水意识不足、农业生产集约化不够、地块小且分散、节水设施投入不足，无法使用滴管、喷灌等节水技术，导致湖北省的农田灌溉用水有效利用系数不高（仅为0.4858），低于全国平均水平。

二是农业面源污染严重。农业生产缺乏合理规划，土地的保护与保育工作薄弱，科学种田和农业技术推广存在不足。农业生产中过量施用农药、化肥，不合理使用地膜、大棚等农资，农作物废料和畜禽、水产养殖废弃物的大幅增加等生产性污染，严重影响着农业生产效率及生态环境，并造成农业资源的巨大浪费。

三是农村的不良生活方式和相对滞后的环保设施加重水污染。与城镇相比，农村地区污水、生活垃圾处理设施建设相对滞后，“垃圾乱倒、污水乱泼、畜禽乱跑”的现象比较普遍。自2008年7月以来，按照中央的部署，湖北省基本上完成了农村环境综合整治示范工作，涉及12个市（州），30个县（市、区），整治2200余个建制村，直接惠及370万余农村居民。农村居民和地方党政干部的环境保护意识得到较大提高；一批群众反映强烈的突出环境问题得到妥善解决；各地积极探索促进地方经济社会可持续发展的经验模式。^[11]但依然存在如下问题：农村环境基础设施建设滞后，生活污水处理设施收集管网的完善需大量资金投入；环保设施建成后的运营、维护及相关长效管理尚待完善；农村地区环境宣传教育需要加强，农民的生产生活习惯需要进一步改善；农村地区生活污染治理技术尚待完善。

四是村级小型农田水利建设严重滞后。近年来，国家不断加大对农田水利建设的投入，支持力度逐年增加，农田水利的整体承载能力大幅提高，但投入重点是大江、湖泊、主干河流和大中型水库，直接用于村级小农水建设的微乎其微，出现了小型农村水利“国家没管到、集体没有搞、农民搞不好”的困境。为解决这个问题，湖北省从2011年起开展了“三万”活动，取得了较好的效果。但从调查的情况看，“三万”项目的设计标准普遍不够高，运动式工程建设既易造成质量不高的问题，也难以从根本上解决村级小型农田水利的持续投资和管护问题。农村小型水利工程管理体制不全、运行机制不活、责任主体不明、投资回报不高、投资热度不够的问题仍然存在。

（2）沿江型工业布局加剧水资源约束。水为工业生产提供了重要的生产原料、运输载体和环境容量，湖北省的工业布局也主要是沿江沿河展开，沿长江形成了“钢铁走廊”、“石油化工走廊”、“汽车工业走廊”、“电力工业走廊”，沿汉江形成了襄阳国家可持续发展试验区、钟祥汉江新能源产业带，带动相关产业的发展，创造了大量的产值。

这种沿江沿河的产业布局具有诸多优势，但也带来了用水效率不高、水污染治理不力等问题：一些地方政府对水资源的有限性认识不足，认为湖北的水资源易得、水环境容量较大，放松对企业的管理；一些地方政府以中小企业实力不强、监管麻烦等为由，对大量中小企业持放任态度，使其游离于取水许可、排污许可之外。在政府执法不力的情况下，企业环保节水设施投资意愿不高，一些企业节约和保护水资源的观念淡薄，违法违规现象比较普遍，未经许可擅自取水、超量取水、不足额缴纳水资源费、无证排污、超量排污、私设暗管排污等情况仍然存在。

（3）水域航运能力开发放大水污染风险。湖北省正在实施一些航运提振措施。引江济汉工程自2009年9月开始实施，设计通航里程67.22千米，预期于2014年通航。引江济汉实施之后，引江济汉运河、汉江、长江将形成三角形航道，进一步延长通航里程。以“亿吨大港，千万标箱”为目标重新构想的武汉新港位于长江黄金水道中游，将进一步提高水运能力。^[12]但是，由于部分船舶的技术标准低、部分船舶操作人员不遵守环境保护规定、船舶事故多发等原因，船舶成为重要的水污染移动源，增加了通航水域的污染风险。

（4）涉水旅游快速发展引发保护困局。湖北的水资源为旅游业提供了广阔的空间。以武汉市中心城区为圆点，滨江滨湖景观形成全省最重要的旅游产业集聚区域和递次推进的放射型旅游目的地圈层网络。鄂西生态旅游圈以长江三峡和武当山为依托，整合神农架和圈内其他山水、人文旅游资源，形成以长江三峡为主体的复合型旅游目的地集群。咸宁市以及荆州、黄石、鄂州的部分区域以咸宁国际温泉城为核心，形成以温泉度假为主打、山水和乡村休闲为补充的华中地区最重要、最具特色、最有成长性的休闲度假旅游目的地。《2012中国旅游业发展报告》显示，湖北旅游综合竞争力排名全国第九。东湖风景区、三峡工程、恩师大峡谷、楚河汉街等一大批特色涉水旅游项目蜚声海内外。

但是，湖北省涉水旅游也存在一些不足：政府未能很好地协调城市建设规划和旅游发展规划，旅游主管部门与水资源保护部门合作不够，对旅游企业监管、指导不足，跨区域旅游主管部门之间缺乏合作机制；旅游企业在景点设置和线路设计方面未充分考虑水体保护，破坏水生态功能；部分旅客环境意识欠缺，随意丢弃垃圾，污染水体。旅游业发展方式仍显粗放，以观光旅游为主，亲水深度旅游发展不足。旅游资源过度开发、品位下降，水域面积萎缩、水质恶化，重旅游资源开发、轻环境保护的情况仍然存在，严重影响涉水旅游的可持续发展。

（5）水能开发及跨流域调水诱发生态压力和移民压力。湖北省水能资源丰富。截至2011年，湖北省水电装机容量3386万余千瓦时，占全省全口径发电装机容量的63.72％。大型水电按国家统一计划大量外送其他省份，三峡电力85％以上输到外省^[13]，不仅对湖北省作出了巨大贡献，也为全国的经济社会发展提供了强有力的能源支撑。南水北调中线工程承担着“一库清水送北京”的历史重任，向输水沿线的河南、河北、北京、天津四省市的20多座城市提供生活和生产用水。

但是，水能资源开发及跨流域调水也带来了诸多问题：一是生态压力巨大。三峡水利枢纽与南水北调中线工程的建成和运行，将进一步加剧全省水生态的压力。三峡工程蓄水175米后，库区部分支流连续出现“水华”，呈现支流、库湾滞水区向干流近岸水域漫延的态势，藻类属性由河流型（硅藻等）向湖泊型（蓝藻等）演变；荆江支流进水时间延迟、断流时间提前。二是病险水库多。目前，全省小二型病险水库共3380座，近十年来每年都有约10座水库出现重大险情。^[14]

（6）地下水污染与超采导致安全隐患。湖北省全省常年地下水资源量289亿立方米。^[15]地下水面积18.6平方公里，Ⅰ类—Ⅲ类面积比例为71％^[16]，总体水质良好。但是，湖北省地下水也存在两项隐忧：一是局部污染令人担忧。湖北省部分城市污水管网建设相对滞后、维修保养不及时，管网漏损导致污水外渗，部分进入地下水体。雨污分流不彻底，汛期污水随雨水溢流，造成地下水污染。城市生活垃圾无害化处理率尚未达到100％，部分垃圾填埋场渗滤液严重污染地下水。工业固体废物未得到充分、有效综合利用或处置，堆放场渗漏污染地下水事件时有发生。石油化工行业勘探、开采及生产等活动显著影响地下水水质，加油站渗漏污染地下水问题日益显现。部分工业企业通过渗井、渗坑和裂隙排放、倾倒工业废水，造成地下水污染。部分地下水工程设施及活动止水措施不完善，导致地表污水直接污染含水层，以及不同含水层之间交叉污染。土壤中的化肥、农药残留等污染物易于淋溶，对相关区域地下水环境安全构成威胁。二是局部超采严重。2012年全省地下水源供水量10.14亿立方米，占总供水量的3.4％。与2011年比较，地下水源供水增加0.48亿立方米。全省地下水供水量分布不均，其中襄阳、黄冈地下水供水量较大，分别占全省地下水供水量的24.6％和28％。^[17]湖北省有些区域因为超采形成地下水降落漏斗、地表塌陷等灾害，并因此被划定超采区划15处、禁采区3处。^[18]

（三）水污染现状：水脏、富营养化

湖北沿江沿河布局的高耗水、高污染行业，广大农村不良的生产生活方式，涉水旅游的过度开发，诸多因素相互叠加，致使湖北水污染形势日益严峻。

（1）河流污染。2012年，全省废污水排放总量53.78亿吨（不包括火电直流冷却水），全省废污水入河量为37.65亿吨。全省地表水质监测河流总长为7488.5公里，其中劣于Ⅲ类的河流总长为1696.0公里，占总评价河长的22.6％，主要集中在城市（镇）河段，主要污染项目为氨氮、总磷、高锰酸盐指数和五日生化需氧量。沿江城市近岸存在长度不等的岸边污染带，三峡水库支流、汉江下游出现“水华”现象。

（2）湖泊污染。2012年全年期共评价26个湖泊，评价面积为1472.3平方公里。其中Ⅱ类水湖泊1个，评价面积为32.0平方公里，占2.2％；Ⅲ类水湖泊7个，评价面积为697.4平方公里，占47.4％；Ⅳ类水湖泊7个，评价面积为482.8平方公里，占32.8％；Ⅴ类水湖泊7个，评价面积为240.4平方公里，占16.3％；劣Ⅴ类水湖泊4个，评价面积为19.7平方公里，占1.3％。湖泊主要超标项目为氨氮、总磷和高锰酸盐指数。从湖泊富营养化的角度评价，其中营养湖泊10个，评价面积为771.5平方公里，占52.4％；富营养湖泊16个，评价面积700.8平方公里，占47.8％，2012年湖北省湖泊富营养化趋势略有好转。^[19]

（3）水库污染。2012年共评价水库41个。全年期水质为Ⅰ类的水库4座，占评价水库总数的9.7％；Ⅱ类的水库22座，占53.7％；Ⅲ类的水库13座，占31.7％；Ⅳ类的水库2个，占4.9％。受到污染的水库为白云湖水库和解放山水库，主要污染物为总磷。从水库营养状态分析，评价的水库中37座水库为中营养，4座水库为富营养。^[20]

（4）水功能区水质达标状况。根据《地表水资源质量评价技术规程》（SL395—2007），对2012年度监测的198个水功能区进行达标评价，水质达标的水功能区有128个，达标率为64.6％，达标率较2011年略有上升。其中河长达标率为67.2％，湖泊类水功能区面积达标率为54.3％，水库类水功能区蓄水量达标率为87.4％。各类不达标的水功能区主要超标项目为总磷、氨氮、高锰酸盐指数和生化需氧量。

（5）集中式饮用水水源地水质状况。2012年对湖北省69个饮用水源地的水质进行评价，全年水源地水质合格率（全年水源地水质合格次数/全年水源地水质监测评价次数）大于等于80％为年度水质合格水源地。69个饮用水源地中，合格水源地有62个，不合格的有7个，水源地合格率为89.9％，合格率较2011年略有提高。水源地主要超标项目为氨氮、总磷。

二、湖北省水资源开发、保护与利用中存在的问题

湖北“水情”的“忧优”并存，水污染治理形势的不容乐观，国家最严格水资源管理制度的外部压力，湖北经济增长目标的自我设定，构成了湖北省水资源开发、保护与利用的自然约束与制度约束。此背景下，“水多”与“水少”并存、洪涝与干旱交错，呈现自然状况之“忧”；协调经济社会发展和最严格水资源管理之间的关系难度加大，引发目标冲突之“忧”；用水方式粗放、水污染加剧，水资源管理制度不健全，导致制度缺位之“忧”。上述忧患，主要是由下列问题引起，具体而言：

（一）规划冲突，战略层面的规划缺失

“十二五”期间，我省制定了综合性规划和诸多分行业、分部门的专项规划。各规划之间的目标与措施不统一，导致对水资源保护工作的定位不清，保护与开发之间的关系没有理顺，具体表现为：

一是规划自身的矛盾。鄂西生态圈旅游业规划、旅游产业规划中，一方面要求涉水旅游景点不断增加，支撑旅游业的大发展，另一方面随之产生的废弃物、油污以及水污染等问题，对当地的水生态安全造成威胁；水产养殖业、土地综合利用规划中，一方面要求增加水产养殖面积，快速发展水产养殖业，加剧了湖北农业面源污染，另一方面要确保坚决实现湖库的拆围和限养。这些规划虽对水资源的开发与保护有所规定，但在以GDP为导向的政府评价考核标准中，仍偏重对于水资源经济价值的追求，忽视水资源的保护、节约工作，致使水资源开发利用与保护节约之间协调难度增大。

二是规划之间的矛盾。由于各专项规划、区域规划、行业规划分别由不同的政府职能部门编制，不同规划之间的目标缺乏必要的整合，目标和措施之间存在相互冲突。长江经济带和武汉城市圈的区域规划、工业规划明确提出进一步强化高耗水、高污染的钢铁、有色冶金、石油化工、盐化工、纺织服装等湖北省支柱性行业的沿江布局，水利规划则提出用水总量的约束性指标，水运交通规划要求港口、航道建设进一步发掘水运潜力，带来了船舶污染加重的威胁，环境保护规划要求实现地表河流省控断面达Ⅲ类水质的比例达到86％，实现大江大河能饮用，内河内湖除黑臭。规划之间的利益与目标各异，导致水资源保护、节约与开发之间的关系无法理顺。

（二）缺乏综合决策机制，各自分割为政

湖北省通过实施“一元多层次”发展战略、举办世界湖泊大会、实施江湖连通工程、发布了实施最严格水资源管理制度试点方案、编制湖北省主体功能区划等行动，在整合水资源方面取得了可喜的成绩，但是整合仍然不够，优势显现不足。具体而言：

一是水功能的分割。水资源是湖北省实现跨越式发展的重要支撑，关系到国民经济和社会发展的全局，水资源的开发利用与保护需要体现综合决策的要求。由于湖北缺乏具有法律效力的综合水资源战略，没有理顺水资源保护和开发的关系，随意决策、盲目上马，未能综合考虑水资源的经济效益、社会效益、环境效益，导致部门间政策不协调，区域分割和地方保护现象较严重。

二是水资源管理的不协调。水资源管理是一项系统工程，无论是单一部门管理，还是多头管理，都不能有效应对湖北的水资源管理问题。流域综合管理是当前世界各国治理水问题的普遍趋势，也是解决湖北日益严峻的水资源环境问题的重要途径。采取柔性“协商”协调机制，通过“自主参与、集体协商、懂得妥协、共同承诺”的方式进行决策，才是市场经济条件下解决流域管理问题的主要途径。在现行水资源管理体制下，水资源管理多采取政府主导的一元模式，市场及公民的参与程度比较低，企业和社会公众的社会责任感不足，难以形成群力共治的格局。在政府内部，水资源管理由水利部负责、水污染防治由环保部负责，同时又分别赋予国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构以相关职责，形成“九龙治水”的格局，缺乏综合协调机制，条块分割、各自为政、互不协调，甚至互不买账、互相推诿。

（三）水资源保护立法不完善

湖北省委、省人大、省政府历来高度重视水资源保护立法工作。截至目前，湖北省水资源保护立法主要有24部，其中湖北省地方性法规13部、湖北省政府规章11部。立法内容涵盖水质、水量、水文、水价、水资源费、防洪、湖泊保护、供水、农村生态环境、污水处理、渔业、水库、水运、采砂、港口、水土保持、血防、移民安置、生态补偿、河道、航道等众多涉水领域，在湖泊保护、防洪、农村生态环境、移民安置、血防等方面彰显出湖北省水资源保护立法的特色，在湖泊管理体制、农村面源污染防治等法律制度设计走在全国的前列。湖北省水资源保护法律体系已经基本成形，为水资源保护提供了制度保障。在立法取得巨大成绩的同时，还存在一些问题和不足，具体表现在：

一是水资源保护综合性立法缺失。水资源以流域为单元形成一个整体，地表水和地下水之间相互转化，上下游、左右岸、干支流之间的开发利用相互影响。因此，水资源保护与水污染防治按流域统一管理，是世界各国行之有效的立法经验。目前湖北省水资源保护立法零散化，“部门立法”导致立法之间存在交叉、冲突。水利、环保、农（渔）业、国土、林业等职能部门都可以依法成为水资源保护的法定职能部门，都可以依法按照各自的规划、标准、手段针对水资源的某一类功能和价值采取各自分散的保护行动。同一片水域水质与水量的监管被立法人为分割，渔业、航运、湿地、旅游、国土资源等水资源的众多功能和价值被相互冲突的立法肢解。

二是部分立法未及时启动立法修改。根据上位法，湖北省制定了相应的实施办法、条例，但部分实施办法、条例滞后于国家法律的修改和制定，不能完全适应现实需求。《湖北省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》于2000年制定，对2008年修改的《水污染防治法》中新增加的饮用水水源保护区管理制度、水污染应急反应、强化地方政府责任等内容均未涉及。《湖北省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》于1994年制定，对2010年修订的《水土保持法》中重点关注的国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度没有涉及。2004年修正的《渔业法》将第16条第1款修改为：“国家鼓励和支持水产优良品种的选育、培育和推广。水产新品种必须经全国水产原种和良种审定委员会审定，由国务院渔业行政主管部门公告后推广。”而2002年制定《湖北省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》对这一点也没有涉及。《湖北省汉江流域水污染防治条例》于1999年颁布，其行政处罚的设计普遍明显低于修改后的《水污染防治法》对相关违法行为的处罚额度。

三是立法特色不突出。尽管2012年出台的《湖北省湖泊保护条例》中明确规定对于重点湖泊可以专门立法，为实现“千湖一法”与“一湖一法”的结合提供了法律依据。不同性质的湖泊具有不同的价值和功能，“一湖一法”最重要的意义在于彰显湖泊个性。但从已经公布的全省第一批湖泊保护名录看，依然是以水面面积（1平方公里以上湖泊和1平方公里以下的主要城中湖泊）作为列入湖泊保护名录的依据。具体哪些湖泊是重点湖泊、需要单独立法，目前仍然不够明确。

（四）节水型社会尚未建成

长期以来根深蒂固的水的易得性观念，使湖北人对水的重要性缺乏认知：人人都以为湖北的水多，不知道湖北的水少，“千湖之省”的美誉遮蔽了湖北水资源约束日益趋近、问题越发严峻的现实。湖北人当然地认为本地水资源丰富，对建设节水型社会的紧迫性和重要性认识不足，以至于节水工作投入不足，节水技术落后，可操作性的节水措施缺乏，激励公众参加节水型社会建设的机制不健全。导致全社会节水意识不强，生产生活中浪费水的现象十分普遍。

三、“做好湖北水文章”的对策建议

水文章意味着湖北省委、省政府以政策倡导为手段，深化水资源体制机制改革，全面推进水资源利用保护一体化决策、整体布局，实现水资源的综合开发、利用与保护。做好湖北水文章，关键在省委、省政府，关键在于确定做“好”的标准，并按照这个标准进行考核。“做好湖北水文章”，意味着在湖北的跨越式发展中，不要耗水的“GDP”，不要脏水的“GDP”，不要人民群众怕水的“GDP”，让“千湖之省碧水长流”、“江河湖泊休养生息”，有“一库清水送北京”，形成爱水、敬水、亲水、乐水、节水的社会文化。建议湖北省委、省政府按照“竞进提质”的总要求，加强政策倡导，深化水资源体制机制改革，全面推进水资源开发利用与保护一体化决策。具体建议如下：

（一）以水兴省，助力全省跨越式发展，是“做好湖北水文章”的重点

（1）以生态工业园区建设为抓手，加大长江经济带内外资源整合力度，大力发展循环经济，提高水资源利用效率。发挥长江“黄金”水道作用，将沿江各类经济开发区进行有机整合：提高东湖、沌口、襄阳、荆门、荆州、宜昌等开发区的工业生产集中度；提高汽车、医药、化工、电子等行业生产的清洁化程度；对高耗水、高污染行业和设备，要加大技术改造力度，通过不断淘汰不符合国家产业政策的落后工艺和设备，提高产业的整体清洁水平。

（2）重点支持涉水环保产业发展，将武汉城市圈打造成水污染治理产业基地。一是争取国务院在武汉成立水污染治理产业的改革试点项目。二是加强环保优惠措施整合。整合财政、税收、信贷、价格等政策激励及优惠措施，形成有机整体，吸引资金及技术进入环保产业，实现投资主体多元化。三是培育市场主体，提高环保产业集约化水平。进一步加大水污染防治的市场开放程度，整合各类科教资源和商业资源，打造产学研销大平台，重点开发附加值较高的技术，推进水污染防治运营市场化和服务专业化，以此为基础，将武汉城市圈打造成湖北、全国，乃至全世界的水污染治理基地。

（3）大力发展涉水生态旅游业。注重将涉水旅游产业和传统农、牧、渔业等涉水经济产业联姻、融合，突出“喜水、亲水、戏水”特色，尤其要注重挖掘生态民族文化特色，加强游客身体和精神上的体验，积极引入体验性、休闲性、创意性、参与性、娱乐性等元素，达到“人水和谐”之效果。

（4）推广典型湖泊“一湖一景”建设工程，带动人水和谐的“邻水”产业发展。在全省范围内大力实施“一湖一景”、“一山一景”、“一园一景”、“一路（街）一景”、“一桥一景”等“五个一”项目。使其与水渠或湖泊相连，或者与高新区、商业中心以及物流园区密切联系。有机融合水生态、城市园林生态和城市社会生活，带动周边水房地产、水文化等产业的发展。

（5）大力促进生态农业园建设。一是建设一批生态园。利用现有资源和技术，重点研究“稻鸭共育”模式、“橘—草—羊”生态种养模式、“果—草—羊”模式、“猪—沼—菜（果、粮）”生态种养模式、茶园养鸡生态种养模式，建设一批生态农业庄园。二是建立五维生态农业示范区。针对山区立体分层农业特点，分层开发，分类指导。三是以安全食品（无公害食品、绿色食品、有机食品）生产为手段，以药果菌和粮食生产为重点，积极发展无污染的安全食品。四是推广一批生态农业优化模式与技术。充分发挥生态农业的整体、循环、再生、协调的功能，逐步实现农业生产资源利用合理化、农村经济高效化、农业生产无害化、农民家居清洁化，推动农业可持续发展。

（二）推进水资源管理体制机制创新，是“做好湖北水文章”的关键

充分反映各方诉求、科学民主决策、执行高效有力的水资源管理体制机制，是破解水资源开发、利用与保护困局的着力点。建议在以下方面推进水资源管理体制机制创新：

（1）强化水资源保护协作机制，建立长江水利委员会与省水利厅，长江海事局与省交通运输厅等跨部门的水资源保护协作机制，形成多部门、多层次的联席会议机制、流域会商机制、信息交流共享机制、监测预警协作机制；积极开展水事联合执法，在水行政执法协作方面进行有益探索，寻求流域水事执法机制的突破。

（2）基于梁子湖极其重要的战略地位与生态价值，打造环梁子湖生态示范带，推行最严格生态保护制度，试点绿色GDP考核，围绕“两型”社会建设和城乡一体化综合配套改革目标，把梁子湖区建成湖泊保护与开发体制机制创新区、国家级绿色示范区和生态农产品生产基地、世界级生态旅游区，以流域为单元进行综合治理。

（3）制订“湖北省碧水行动计划”（2013—2020年）。为进一步强化政府和企业责任，下决心解决好关系民众切身利益的水污染问题，用实际行动改善区域、流域水质量，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中共湖北省委、省人民政府关于加强环境保护促进科学发展跨越式发展的意见》（鄂发【2012】7号），结合湖北经济社会发展现状和目标，建议制定“湖北省碧水行动计划”（2013—2020年）。

“湖北省碧水行动计划”（2013—2020年）通过饮用水水源地保护工程、水质维护型流域治理工程、水质改善型流域治理工程、湖库水环境改善工程以及风险防范提升工程等工程措施，实现到2020年省辖区内水质超标水体和支流水环境质量明显改善、湖泊水体富营养化趋势得到有效控制、建制镇及以上集中式饮用水水源地得到切实保护、水环境监测预警和应急能力显著提高的目标。强调优先解决群众反映最强烈的河流、湖泊水污染问题，确保城乡居民喝上安全、放心的饮用水。坚持改革创新、先行先试、重点突破，分步推进，以重点流域水质改善为切入点，带动“碧水计划”的全面展开；坚持统一规划、统一检测、统一监管、统一评估、统一协调，共建共享的协调工作机制。落实水污染防治责任单位责任制，调动各地方政府部门和社会力量共同参与，发挥党政一把手环保实绩考核的杠杆作用。

（三）进一步完善湖北水资源保护立法，是“做好湖北水文章”的保障

清理现行地方性法规、规章，开展湖北省水资源保护立法后评估工作。根据新形势、新情况、新论断，科学制订水资源保护立法规划，对现行立法加以必要的修改、完善和充实。

（1）结合湖北省的实际情况，制定《湖北省水资源保护条例》，整合《湖北省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》和《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、整合水利部门和环保部门的水资源管理职能，实现水资源保护的统一立法。

（2）梁子湖、洪湖水质总体良好，根据自身水功能区划定位、国家和湖北省的相关保护政策，属于需要通过单独立法重点保护的湖泊。应当在借鉴国内外湖泊单独立法经验的基础上，落实《湖北省湖泊保护条例》，加快对梁子湖、洪湖的单独立法。

（3）充分发挥价格机制对水资源管理与保护的杠杆调节作用，在既有《湖北省水利工程水价管理暂行办法》的基础之上，出台《湖北省水价管理办法》，对工业、农业、城镇生活、再生水水价等进行统一立法。

（4）针对我省旱灾频发给生活、生产、生态造成严重影响的现实，配合《抗旱条例》的实施，加快制定《湖北省抗旱条例》。

（5）鉴于《湖北省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》、《湖北省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》已经滞后于上位立法的发展，应当将其列入立法计划，尽快出台新的实施办法。《湖北省汉江流域水污染防治条例》颁布于1999年，至今已有十余年的时间，其行政处罚普遍明显低于《水污染防治法》对相同违法行为的处罚额度，应当予以修改。

（四）建设节水型社会，是“做好湖北水文章”的基础

建设节水型社会，以提高水资源的利用效率和效益为目的，建立起政府调控、市场引导、公众参与的节水机制，把水资源粗放式开发利用转变为集约型、效益型开发利用的社会，形成资源消耗低、利用效率高和经济效益好的运行状态。

（1）制定《湖北省节约用水规划》，明确规定节水型社会的目的、目标、期限，对农业、工业、城镇生活、第三产业的节水规划以及节水管理作出详细的部署。

（2）推广武汉市、荆门市水务一体化管理经验，对全省各市县城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理及回用等涉水事务进行水务一体化管理：对城乡水资源统一规划，统一调度，统一发放取水许可证，统一征收水资源费，统一监督管理水质、水量，统一污水排放与处理，统一涉水行政执法。

（3）充分发挥水价的杠杆调节作用，逐步推行农业供水基准水价与计量水价相结合的“两部制”水价；进一步推进工业和城市生活实行阶梯式水价和累进加价制度；适当调高自来水价格，降低再生水价格，鼓励用户使用再生水。

（4）以开展节水示范工作为手段，加大适应性种植和节水灌溉示范项目建设力度，引导农民全面提高农业节水水平；淘汰落后工艺、设备和产品，对重点大中型企业进行节水技术改造，大力推广节水新技术、新工艺和新设备，提高工业用水重复利用率，促进企业推行清洁生产；鼓励企业研发或引进先进技术，为节水减排工作提供科技支撑；城镇宾馆、饭店、洗浴、游泳等公共场所逐步更换节水型用水器具，淘汰现有住宅中不符合节水标准的生活用水器具，引导居民尽快养成节约用水的良好生活方式；加快城镇供水管网改造力度，降低管网漏失率。

（5）利用“世界水日”、“中国水周”等活动，通过报刊、广播、电视、互联网等媒体，调动公众参与节水活动的积极性。推进“节水型企业”、“节水型灌区”、“节水型学校”、“节水型机关”、“节水型社区”等节水防污创建活动，奖励在水资源节约和保护工作作出成绩的单位和个人，提高全社会节水意识。通过社会机构开展水文化培训、高校设置水文化选修或必修课、中小学设置专门的节水知识课程、举办水文化论坛等途径推进节水教育，营造“节水光荣、浪费可耻”的良好风尚。

[1] 本文为2012年度湖北省人民政府智力成果采购重点招标项目——“做好湖北水文章”的研究成果。项目主持人：吕忠梅；课题组成员：陈虹、尤明青、邓祖涛、刘佳奇、邱秋、陶珍生、嵇雷、涂爱荣、田秋菊。

[2] 报告执笔人：吕忠梅、陈虹、尤明青、刘佳奇、陶珍生、邱秋；统稿人：吕忠梅。

[3] 吕忠梅主编：《湖北水资源保护：现状、问题及对策》，载《湖北水资源可持续发展报告》（2010），北京大学出版社2011年版，第4页。

[4] 数据来源：《2012年度湖北省水资源公报》。

[5] 数据来源：《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》。

[6] 数据来源：《湖北省“十二五”规划纲要》。

[7] 数据来源：《湖北省2012年国民经济和社会发展统计公报》。

[8] 数据来源：《湖北省2012年国民经济和社会发展统计公报》。

[9] 李博、胡静、陶珍生：《湖北省水产养殖业内源性污染的治理》，载吕忠梅主编：《湖北水资源可持续发展报告》（2012），北京大学出版社2012年版，第65—68页。

[10] 数据来源：《湖北省2012年国民经济和社会发展统计公报》、《国家统计局关于2012年粮食产量数据的公告》。

[11] 周三春、王振淳：《湖北农村环境连片整治总投入19亿惠及370万村民》，载《湖北日报》2013年5月6日。

[12] 数据来源：《武汉新港空间发展规划》。

[13] 数据来源：《湖北省能源发展“十二五”规划》。

[14] 甘勇、胡顺华、王云鹏：《险点变身景点　湖北省水库除险加固工程全面提速》，载《湖北日报》2011年6月22日。

[15] 数据来源：《2011年度湖北省水资源公报》。

[16] 数据来源：《全国地下水污染防治规划（2011—2020）》。

[17] 数据来源：《2012年度湖北省水资源公报》。

[18] 数据来源：《湖北省地下水超采区和禁采区区划》（鄂政函［2007］54号）。

[19] 数据来源：《2012年度湖北省水资源公报》。

[20] 同上。