水污染防治立法的探索与期待（代序）
2013年，中国历史上又一个新的开局之年，注定了不平凡。
年初，弥漫大半个中国的雾霾天，伴随着3月开幕的十二届全国人大一次会议。在换届选举中，全国人大环境资源委员会得到了全部选举中的最低票。对于新上任的环境资源委员会主任，大家并无理由不满，代表们只是要用这种方式表达对中国环境状况的忧虑，对改善生态环境的期待。
岁末，中央城镇化工作会议提出，要推进以人为核心的城镇化，“要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；……”唤起了许多人对碧水蓝天的美好记忆，也增添了对美丽中国的更多向往。
2013年，湖北水事研究中心迎来了将五年的调研成果转化为立法实践的最好机遇——直接参与《湖北省水污染防治条例（草案）》（以下简称《草案》）的制定工作，把我们知水、亲水、懂水的心得变成了悦水、护水、敬水的规则。
一、破解水污染防治难题
水污染治理问题非常复杂，湖北既有大江、大湖，也有小溪、小塘，水系丰富、水体类型多样，人们对水的开发利用方式和用水习惯有很大的差异，防治水污染面临着很多挑战，《草案》进行了有针对性的制度安排。
1．正确处理水资源开发利用与水污染防治之间的关系
为处理好水资源开发利用与水污染防治的关系，《草案》充分发挥立法的引领社会关系重构的作用，在促进产业结构转型与升级方面着力。规定了发展生态农业、防治农业面源污染的相关制度；鼓励水污染防治、水生态修复产业发展制度；鼓励企业实行清洁生产，淘汰严重污染水环境的工艺和设备的制度。这些制度安排，旨在引导、促进湖北省产业结构从高污染、高耗水向低污染、低耗水转型升级。通过大力发展水污染治理、水生态修复产业，促进水资源的循环利用、重复利用。
2．落实政府尤其是行政首长的环境责任
为强化政府的水污染防治责任和落实责任追究制度，《草案》规定了三个相互关联的制度。首先是明确政府水环境质量负责制；其次是规定了水污染防治的行政首长负责制、目标责任制和水环境损害终身追责制；第三是规定了政府责任的承担形式和追究程序，明确规定“上级人民政府对下级人民政府的水污染防治工作目标实施年度考核，向社会公布考核办法和结果，考核结果作为对县级以上人民政府主要负责人考核评价的内容。各级人民政府未完成水污染防治工作目标的，由上一级人民政府或者监察机关对其主要负责人进行诫勉谈话或者通报批评；不能尽职尽责，使辖区内水环境质量恶化，造成严重后果或者恶劣影响的，主要负责人应当引咎辞职”。这样的制度安排，不仅明确了政府责任的空间和时间，而且明确了具体的责任承担形式、责任追究程序，将对政府，特别是行政首长形成强大的法律约束力，促使其忠实履行水污染防治职责。
3．协调“九龙治水”
为解决“九龙治水”难题，《草案》以“政府职责”一章专门规定水污染治理体制，从理念上变“管理”为“治理”。从制度设计上明确各级人民政府在水污染防治工作中的职责，以列举方式逐一明确与水污染防治有关政府部门的职权范围。在此基础上，《草案》建立了水污染防治的部门共管与协调机制，明确由政府负责人召集、环境保护主管部门承担日常工作、有关部门参加的水污染防治联席会议制度，研究解决水污染防治监督管理工作中的重大问题；还规定了水污染治理的流域联动制度。通过理顺体制，减少部门间的权力冲突、权力空白、权力断裂，同时也明确了各部门的责任，实现水污染治理从“九龙分治”转变为“九龙共治”，便于相关职能部门正确处理用水与护水的关系，结合分管事项参与水污染治理。
4．减轻农村面源污染
为应对农村面污染治理的难题，《草案》从完善制度的角度加大了农村面源污染防治的力度，主要包括：明确规定“禁止在江河、湖泊、水库、运河、塘堰养殖珍珠；禁止在江河、湖泊、水库、运河围栏围网养殖、投肥（粪）养殖”；建立农村生活污水治理制度；在农业面源污染严重的区域进行地下水污染修复；建立对退田还湖、退渔还湖以及生态移民转产转业的激励机制。《草案》充分考虑这些措施在农村地区的可接受性和可操作性，采取了鼓励、支持与禁止、限制手段并用的立法模式，既保证了法律的权威性与确定性，又体现了对改变农村传统生产生活方式的引导性。
二、建立完善的水污染防治制度体系
《草案》充分贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关加强生态文明制度建设的精神，同时也吸纳了《中华人民共和国环境保护法（修订案）》中的新理念、新制度，从八个方面构建了水污染防治的制度体系：
1．人大对政府的水污染防治工作监督制度
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。《草案》将这一规定体现在水污染防治工作中，明确人大监督制度，建立监督机制。这种将人大对政府的监督落到实处的做法，既是对人民代表大会制度的程序化、规范化，也是水污染治理体制的创新。
2．明确基层政府、基层组织的水污染防治职能
按照我国现有立法，一般只授予县级人民政府及以上的环保部门及相关部门水污染防治权限，城市的街道办事处和乡镇一级政府出现了水污染防治的“结构性”和“功能性”空洞。既没有建立专门的环境保护机构，也没有相应的人员，但大量的水污染防治工作却必须要基层去落实。《草案》充分考虑了这一现实，按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》建立现代国家治理体系、提高治理能力的目标要求，更加重视基层政府、自治组织在水污染防治工作中的作用，将乡镇人民政府、街道办事处明确为水污染防治工作治理主体，有利于充分发挥基层政府、自治组织在水污染防治工作中的作用，形成综合治理格局。
3．开发区、工业园区的环境保护基础设施环评限批制度
将工业企业集中在开发区和园区统一规划、统一布局，有利于排污监管以及水污染物的集中、及时处理，是有效防治水污染的一种好的模式。但是，在单纯追求GDP增长的发展理念下，有的地方建设开发区、工业园区并未将水污染防治纳入其中，一些开发区、工业园区的环保基础设施不符合规定甚至完全没有建设环保设施，结果是非但不能进行污水集中处理，反而造成污染物大量集中排放，容易引发水污染事故，导致开发区、工业园区环境严重污染、周边居民受害。为此，《草案》国家环保部实施的环评限批范围基础上，将开发区、工业园区环境保护基础设施不符合规定要求纳入环评限批，扩大了环评限批的范围。这一规定实际上是加大了政府在建设开发区、工业园区过程中提供环境保护公共设施的责任，旨在促使政府转变发展理念，确保开发区、工业园区的建设和生产过程中环境保护基础设施的建设和运行符合国家相关要求，真正把园区建设成为生态文明区。
4．地下水污染的防治制度
湖北是千湖之省，地表水十分丰富，地下水问题一直没有受到重视。而水污染调查报告表明，地下水污染现状令人堪忧。目前，在国家立法层面，地下水污染防治的相关规定分散在几部法律法规中，并且十分原则，缺乏系统完整的规定，无法满足地下水保护的迫切需要。为此，《草案》专门用了四个条文规定了开展地下水污染状况调查、建立地下水污染防治区划体系、建立完善地下水环境监测网络和信息共享平台、配套建设地下水监测井等水污染防治设施、要求可能污染地下水的工程采取防护性措施等，第一次对地下水资源保护与水污染防治作出了系统的规定。这些规定的实施，不仅对于地下水保护意义重大，而且完善了水污染防治的制度体系，实现了从地表水到地下水的全面保护。
5．体现湖北水资源利用特点的制度
湖北素有“千湖之省”之称，境内江河湖库星罗棋布，俗称“水情”就是“省情”。因此，湖北水污染防治需要有自己的特色，不能完全照搬国家或者其他省份的规定。为此，《草案》专门针对湖北省水资源利用的主要方式进行了规定，如针对城市水利用，加强对餐饮、洗浴、洗涤、洗车等涉水经营活动的污染防治制度；针对农村畜禽养殖的规定；针对船舶污染防治的规定。这些有针对性的规定，既将湖北水污染防治的制度内容具体化，也是增强了国家相关法律制度的可操作性。
6．水生态修复和生态补偿制度
生态修复是过去环境保护立法中不曾设立但对于生态环境保护至关重要的制度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立系统完整的生态文明制度体系，生态修复和生态补偿制度被放在了十分重要的位置。《草案》将水生态修复与生态补偿作为立法的重点内容，从立法宗旨到具体制度进行了较为系统的规定。不仅将“推进生态文明建设”作为立法指导思想，而且具体规定了环保、林业等有关部门的水生态修复的职责，建立水生态补偿机制；同时，还规定了水生态保护与修复的具体范围，鼓励水生态修复服务的产业化、市场化。体现了“优良水体优先保护”、“让江湖湖泊休养生息”等最新的生态环境保护理念，也是对生态文明制度建设的一种有益探索。
7．信息公开和公众参与制度
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将实现国家治理体系和治理能力的现代化作为改革目标，扩大有序的各种参与是一个重要内容。环境保护领域的信息公开和公众参与在近些年备受重视，但从立法的具体规定来看，如何确保公众参与所必须的知情权、参与权、表达权、监督权还是一个问题，相关法律规定都比较原则、模糊，缺乏可操作性。《草案》将水污染防治领域的信息公开和公众参与专门作为一章，将相关内容集中加以规定，这在国内立法中尚属首例。该章共八条，内容涵盖政府和企业的水污染信息的及时公开，建立环保诚信档案，赋予公民申请对水污染防治信息公开的权利，对污染水环境、政府履责不力等行为的检举、控告、举报、诉讼，公众参与水污染防治的决策，加强宣传教育和舆论监督等多项内容。通过系统、明确的规定，赋予公众对于水污染防治的知情权、参与权、表达权、监督权，对于形成政府主导、企业、社会、公众多方参与的水污染治理体制具有重大意义。
8．严格的责任追究制度
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将提高资源使用成本，加大对违法者的处罚力度作为生态文明制度建设的重要内容。《草案》在这方面也进行了有益的探索，以实行“最严格的制度，采取最严厉的处罚”为原则，在法律责任一章，加大对违法行为的处罚力度，提高违法成本。如规定代治理，并对违法个人按照年度收入的比例计罚；规定按日连续计罚。这些规定，将通过提高违法成本的方式促使企业及其负责人切实遵守法律制度，承担防治水污染的社会责任。
《湖北省水污染防治条例（草案）》将于2014年1月提交湖北省第十二届人民代表大会第二次会议审议。这部号称史上“最严厉”的水污染防治法规草案，凝聚着包括水事中心研究团队在内的集体智慧，很期待相关制度设计能够得到真正落实，更希望湖北的立法实践可以为即将启动的《中华人民共和国水污染防治法》的修改提供有益的经验。
吕忠梅
2013年12月19日于汀兰苑