第一节　常　见　问　题

一、招标文件不能体现清单计价特点

1.清单计价的一些规定不能在招标文件中体现或不具体，没有可操作性。

如规费、安全文明施工费，清单计价规范及各省计价定额都规定属于不可竞争费用，不参与商务标评审，但许多招标文件只是照抄清单计价规范或计价定额的原文，并没有增加行之有效的可操作条款，到底如何操作才能符合要求却没有统一的规定。所以，在招标过程中有几种做法：第一，有的地市规定招标控制价及投标报价均不得计入，中标后由造价管理机构按规定核算，计入合同价；第二，招标控制价及投标报价均计算此两项费用，评标时再从招标控制价及投标报价中扣掉，此种做法投标人易成倍多算此两项费用，造成中标后的纠纷不断；第三，有的招标文件仅有按规定计算此两项费用的条款，评标时是否扣除没有说明，导致投标人报价时千差万别，纠纷也由此而产生。

例：2013年5月份，××市有一工程项目，××招标代理有限公司在代理该工程项目招标时，对规费、安全文明施工费如何报价没有明确说明，所以在答疑时有投标人问：招标人对安全文明施工费及规费计取有何要求？代理公司的答疑是：对安全文明施工费及规费按照《××省建设工程工程量清单综合单价》（2008）的要求计算。这样的答复只有原则性，没有可操作性，仍然使投标人很迷茫。开标时，投标人报的这两项费用千差万别：有的投标人报价中扣除了这两项费用，有的没有扣除，有的故意多算，给评标带来很大的麻烦。

但有的地市规定很明确，每次招标的项目招标文件中都专门有一条针对安全文明施工费及规费的规定：安全文明施工费及规费（包括工程排污费、社会保障费、住房公积金）不计入报价，招标控制价中也不含这两项费用，中标后由工程造价管理机构统一核算，列入合同价，其中社会保障费由建设单位直接向市（县）建设劳保办缴纳，市（县）建设劳保办再按规定返还中标企业。多年来一直是这样实施的，从来没有发生过这方面的造价纠纷。

2.有关招投标政策不能在招标文件中体现。

为贯彻2013年清单计价规范，2014年3月，××省住房和城乡建设厅印发了《××省建设工程工程量清单招标评标办法》（×建〔2014〕36号），对清单招投标的评标办法做了详细的规定，特别是增加了招标控制价参与评标基准值的计算、清标的内容和步骤等，使围标、串标更加困难，对规范招投标计价行为起到了积极的作用。问题是相当一部分地市的“建设工程交易中心”已脱离住建系统，划归政府的“公共资源交易中心”管理，有的地市已取消“招投标管理办公室”，有的虽未取消，但已名存实亡，尽管美其名曰是实行电子招投标，其实质都是表面现象，致使有关招投标与计价依据方面的政策不能在招标文件中体现。因其核心的评标计分标准仍是最初推行清单计价时的计分办法，多少年未曾改变，不管什么工程，都是一个标准，根本体现不了不同工程的特点，是造成后期发生造价纠纷的根本原因。

3.只注重工程量清单编制，而不注重清单计价格式的统一。

在招标过程中，工程量清单是作为招标文件的组成部分同时下发的，但在清单计价实施过程中，许多情况下项目的招标事项由招标代理公司服务，而工程量清单及招标控制价的编制由造价咨询企业提供服务，有时双方不相互沟通，各行其是，再加上责任心不强，有的造价咨询公司仅下发带有工程量的清单，而不下发投标计价格式的表格；但有时造价咨询公司下发的工程量清单包括很规范的投标计价格式，而招标代理公司又在招标文件中也带几页投标计价格式（很不规范），给投标、评标及实施过程都带来很大的麻烦。因此，统一清单报价计价格式，对规范投标计价行为非常重要。

4.下发的措施项目清单和其他项目清单照抄清单计价规范内容，而不管实际是否发生。

措施项目清单是为完成分部分项工程量清单内容所采取的措施，它不构成工程实体。计价规范表中的措施项目清单仅列出正常情况下可能发生的内容，招标人在编制工程量清单时，应根据工程情况充分考虑可能发生的内容列出清单：在计价规范表中内容的基础上，可以增列，也可以减少，没有必要照抄规范内容。但在实际操作过程中，许多造价咨询公司不认真负责，不管什么工程，哪怕仅是一个路灯安装项目，下发的措施项目清单只管照抄规范，给投标人报价带来很大的麻烦，也给后期的造价纠纷带来隐患。

其他项目清单分招标人部分和投标人部分，咨询机构在编制该部分清单时，要充分征求招标人的意见，有没有发包人再次发包的专业工程，如果没有，“总承包服务费”就没有必要列出了；为减少后期的纠纷，“计日工”也一般不列。但相当一部分咨询机构在编制该项清单时，只管照抄规范，造成投标人报价时的迷惑，同样给日后的造价纠纷埋下隐患。

5.招标代理公司随意下发报价格式。

本来随招标文件下发的清单计价格式是正确的，比如造价咨询机构编制的工程量清单附带的投标总价报价表如下所示：

该表比较符合清单计价要求，而令人不解的是代理公司在答疑中将其修改，要求投标人按下列格式报价：

工程量清单总报价：大写：　　　　　　¥：　　　　　

其中：①安全防护文明施工措施费：大写：　　　¥：　　

②规费　大写：　　　　　¥：　　　　　　　　　

③税金　大写：　　　　　¥：　　　　　　　

④总承包管理费　大写：　　　　　¥：　　　

不含1、2、3项费用的工程量清单报价：大写：　　　　¥：　　

实际上该项目不存在招标人对外发包什么专业工程，哪来的总承包管理费？再者，下发的工程量清单中的其他项目清单根本就没有总承包管理费这一项；另外该市规定安全文明施工费与规费是不准列入报价的；哪有投标报价中不含税金的？所以招标代理公司要求投标人按上述格式填写投标报价是完全不正确的。

6.评分办法只评总价。

例：2013年6月份，××市有一工程项目，采用清单计价方式招标，而××招标代理有限公司在代理该工程招标时，招标文件规定投标报价的评分标准是：

基本分30分、满分35分

评标基准价为各有效投标总报价（报价在工程控制价之内，视为有效投标报价），去掉一个最高和一个最低报价后的算术平均值。当有效投标总报价少于五家时（含五家），则以所有有效投标总报价的算术平均值作为评标基准价。

投标报价与评标基准价相等得基本分30分，投标报价每低于评标基准价1%在基本分30分的基础上加1分，最多加5分。投标报价低于评标基准价5%（不含5%）以上的，每再低于评标基准价1%从基本分30分基础上减1分，减完为止；投标报价每高于评标基准价1%在基本分30分的基础上减1分，减完为止。（不足1%按比例计算，四舍五入保留两位有效数字）。

根本就没有措施项目、清单综合单价及材料单价等的评分标准，没有体现清单计价的特点，与当时《××省建设厅关于印发建设工程工程量清单招标评标办法的通知》（×建建〔2005〕222号）文件要求根本不符。

7.没有填表要求，没有标书装订要求。

对于实行清单计价招标的项目，尤其是实行计算机辅助评标的项目，表格的填写要求及标书的装订要求非常重要，直接关系着评标工作能否顺利进行，直接影响整个招投标工作能否顺利完成，甚至影响到业主及政府有关管理部门对实施清单计价的看法。

但许多招标文件没有表格的填写要求与标书的装订顺序要求，即便是有也很不规范，而不同的招标代理公司要求也不一样，给评标带来很大的麻烦。

8.招标控制价不考虑风险因素，而招标文件中确让投标人承担一定的风险，甚至有时是无限风险，这是不公平的。

例：××市2012年某工程招标，招标文件规定材料价格波动调整原则：

在施工过程中，钢材的材料价格增减在±5%（含±5%）以内时不再调整；钢材的材料价格增减在±5%（不含±5%）以上时，按××市造价管理机构发布的建设工程造价信息与招标控制价中价格的差价调整超过±5%的部分。

其他材料（不含钢材）价格增减在±10%（±10%）以内时不再调整；价格增减在±10%以上时，按××市造价管理机构发布的建设工程造价信息与招标控制价中价格的差价调整超过±10%以上的部分。

从理论上讲，招标文件按上述方法规定施工期间材料价格调整原则无可非议，但问题是招标人在编制招标控制价时根本不考虑材料价格风险因素，甚至有时还要乘以0.9～0.95的系数，而招标文件中确让投标人中标后再次承担一定的风险是不公平的。

9.公布招标控制价时只公布一个总价。

由于长官意识作怪，监督部门不敢监督或缺乏监督，许多地方公布招标控制价时不按×建设标〔2010〕24号规定的内容公布，有的只公布一个总价，甚至还打折扣，有时领导拟定下浮系数，结果是使后期的结算、材料价格调整及变更调价等变得异常艰难，造成很多纠纷。

以上原因：招标文件计价方面的条款是否符合要求，缺乏监管。

10.投标报价不得低于工程成本没有可操作的条款。

2013年清单计价规范2.0.10条　工程成本：承包人为实施合同工程并达到质量标准，在确保安全施工的前提下，必须消耗或使用的人工、材料、工程设备、施工机械台班及其管理等方面发生的费用和按规定缴纳的规费和税金。

2013年清单计价规范6.1.3条　投标报价不得低于工程成本

2013年清单计价规范6.1.5条　投标人的投标报价高于招标控制价的应予废标

关于投标报价的最低限制：

在2008年清单计价规范4.3.1条　除本规范强制性规定外，投标价由投标人自主确定，但不得低于成本

2000年1月1日实施的《招标投标法》第三十三条：投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。

2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条　（五）中：投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价的，评标委员会应当否决其投标。

成本是构成价格的主要部分，是投标人估算投标价格的依据和最低的经济界限。如果投标价格低于成本，必然导致中标人在施工中偷工减料，以次充好。投标人以低于成本的报价进行竞争不仅对自身是一种自杀行为，而且还破坏了市场经济秩序，这是与建立社会主义市场经济的目标相背离的，也不符合招投标法公平竞争的原则。

《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委12号令）第21条规定：在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底的，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，其投标应作废标处理。可见许多规章及规范性文件都规定投标报价不能低于成本。

但在实际实施过程中，成本到底是指企业个别成本还是社会平均成本，没有明确的说法和规定，招标文件也只是规定投标报价不得低于成本，并没有可操作的条款说明。根据清单计价特点，大家基本上认为应属于企业个别成本。在招标投标过程中，企业个别成本的具体数据确实不好界定，也没有行之有效可操作的核算办法，让评委在很短时间内判断投标人的报价是否低于其成本是不可能的，所以评标时就无法操作，再加上评分办法设置有时不合理，使得压价、围标与串标现象始终无法杜绝。所以原规定投标报价不得低于成本只有原则性，但不具有可操作性。

我们根据计价依据规定，来看一下成本的构成：

河南省1995年版定额　工程造价由工程直接费、间接费、计划利润和税金组成；

河南省2002年综合基价定额　工程造价由工程成本、利润和税金组成；

河南省2008年综合单价定额　工程造价由工程成本（直接费+间接费）、利润和税金组成；

根据2013年清单计价规范2.0.10条规定　工程造价由工程成本（直接费+间接费+税金）和利润组成；

因各省建设行政主管部门颁发的计价定额是按社会平均水平编制的，在目前没有企业定额的情况下，投标人是参照建设行政主管部门颁发的计价定额进行报价的，所以造价中的成本（工程成本）指的是社会平均成本。

从招投标实践中可以看出，投标人串标围标，围的主要是价格（报价），即围评标基准值，无论评标办法如何设置，只要投标人联合起来，评标基准值的高低是由投标人中串标围标的发起人掌控的，招标人没有任何有效的控制或抑制办法。2013年清单计价规范提出投标报价不得低于工程成本（属于社会平均成本），这就为规范投标报价行为提供了具有可操作性的办法：在招标文件中，我们不仅规定投标报价上限不超过招标控制价，还要规定下限不得低于该招标项目的工程成本（工程造价—计价定额利润），设定报价在招标控制价与工程成本之间，且接近工程成本的报价得高分，接近招标控制价的得低分，中间报价按插入法计算得分，肯定不会再有因报价而出现围标串标现象。我认为出现围标串标是监管有漏洞（只监管招投标程序），加上评分办法的设置有问题，发现问题后不能及时修改，逼迫投标人不得已而为之。

实施投标报价不得低于工程成本，可能会出现一个新问题：工程成本不是企业的个别成本，利润也不是企业的实际利润，所以有些项目从理论上讲投标让利比例可能会比原来减少，有的业主或有关投资管理、财政、审计等部门从思想上暂时不一定能接受。但从近十年来××市实施工程量清单计价的情况来看，一般情况下，只要中标人的报价超过8%，在施工阶段，中标人都要千方百计地通过图纸中存在的问题、图纸变更、清单工程量误差、签证、材料价格变化、提高设计标准等手段来提高项目造价，以便找回投标多让利部分和其他费用支出。平时我们所说的“买家没有卖家精”，用在工程项目实施过程中更为合适。

截至目前，尽管2013年清单计价规范及各地的招标文件明确规定报价不得低于工程成本，但投标时如何报价才是不低于工程成本？是工程造价—利润，还是工程造价—利润—税金，招标文件并没有详细的说明。报价时有的投标人让利5%左右，有的达20%左右，由于招标文件没有可操作的条款，评委根本没有办法认定谁的报价低于工程成本了。所以，施工过程中中标人千方百计骗取发包人增加变更，以便找回投标让利损失，由此产生的造价纠纷也接连不断。