第二节 机遇：全面推进主体功能区建设
一、独立的主体功能区规划
主体功能区的设想最先源于2002年国家发展计划委员会的《关于规划体制改革若干问题的建议》，在“十一五”规划纲要中简单阐述了主体功能区的划分标准与划分类型，国务院2011年出台了第一个独立全国性国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》，对规划背景、指导思想、开发原则、战略目标、功能定位、保障措施、绩效考核评价和规划实施等进行系统的设计，这标志着主体功能区建设的基本依据、科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图已经形成。根据不同区域的资源承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以及是否可以进行大规模高强度工业化、城镇化开发，划分为优先开发区、重点开发区、限制开发区与禁止开发区。根据提供的主体产品不同，划分为城市地区、农产品地区和重点生态区[22]。对不同类型的主体功能区的功能定位与评价重心进行了系统的阐述，主体功能区的功能定位、生态环境目标与绩效评价重心[22][80]，整理归纳见表3-2。各地区在此基础上也制定了本行政区的主体功能区规划，作为本行政区科学规划发展国土空间结构的依据。各地区制定的主体功能区规划形成全面的主体功能区规划体系，在国土开发中具有战略性、基础性和约束性，在其他区域规划制定中也具有基础性、约束性。
表3-2 主体功能区的功能定位、生态环境目标、绩效评价重心归纳
资料来源：主要根据《全国主体功能区规划》和李乐2014年在《中国行政管理》发表的文章《美国公用事业政府监管绩效评价体系研究》整理所得。
二、国家力推主体功能区建设
颁布《全国主体功能区规划》之后，国家极力将“规划”提升为“国家战略”，且切实落实为具体制度[81]，使主体功能区规划上能引起国家高层的高度重视，下能接地气，上下一盘棋，扎扎实实落实这一项国策。
（一）主体功能区上升为国家战略
党的十八大报告明确要加快实施主体功能区战略，第一次将主体功能区建设提升为国家战略，在后来一些国家战略性文件中多有强调主体功能区战略，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，树立了尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，生态文明建设要融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个方面。发展必须是绿色发展、循环发展、低碳发展，按照主体功能定位控制开发强度，调整空间结构，建设天蓝、地绿、水净的美好家园。把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量。统筹国家和省级主体功能区规划，健全基于主体功能区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同定位，加快调整完善资源开发、环境保护等政策。中国共产党第十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。所有这些均是国家将主体功能区规划提升为国家战略的体现。
（二）主体功能区下沉为具体制度
主体功能区规划建设是国家“十二五”规划、国家“十三五”规划、“十三五”生态环境保护规划等具体制度的重要内容。国家“十二五”规划纲要提出坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，要求实施主体功能区战略，按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发力度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。在强化各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，试行差异化的评价考核。国家“十三五”规划纲要提出要生产方式和生活方式绿色，低碳水平上升。能源开发利用效率大幅度提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放量大幅度减少。主体功能区布局和生态安全屏障基本形成，要求有度有序利用自然、调整优化空间结构，推动形成以“两横三纵”为主体的城市化战略格局、以“七区二十三带”为主体的农业战略格局以及以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。以市县级行政区为基本单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。“十三五”生态环境保护规划提出坚持绿色发展、标本兼治，强化源头控制，优化空间布局，推动形成绿色生产和绿色生活方式，加大生态环境治理力度，促进人与自然和谐发展；坚持空间管控、分类防治。统筹生产、生活、生态空间管理，实施差异化管理，强化主体功能区在国土空间开发保护中的基础作用，推动形成主体功能区布局，依据不同区域主体功能区功能定位，制定差异化的生态环境目标、治理保护措施和考核评价要求。各地区的主体功能区规划，也要落实到各地区的“十二五”规划、“十三五”规划、专项规划、年度工作计划以及部门工作计划之中。
三、重构政府预算绩效评价的新机遇
主体功能区在推进过程中需要系统的绩效评价体系，立足于行政区管理需求的现有政府绩效评价制度无法满足主体功能区发展的需要，主体功能区对政府预算绩效评价提出新的要求：
第一，绩效评价以主体功能区为基本单元。传统政府绩效评价中，各级政府主要立足于本行政区，主体功能区规划作为基础性规划，要求绩效评价跳出行政区的约束，以主体功能区作为绩效评价基本单元。主体功能区以县（市）为基本单元，一般可以包括一个或多个同质县（市），充分考虑自然资源环境的整体性与环境的流动性。
第二，绩效评价重点评价主体功能区协调发展绩效。主体功能区协调发展以生态绩效优先为先决条件，即主体功能区绩效评价最大化是建立在生态绩效最大化基础之上的。主体功能区由经济子系统、社会子系统与生态子系统组成，以不损害生态子系统为前提，将经济子系统、社会子系统嵌入生态子系统形成一个复合生态系统，在整个绩效评价中，除了评价经济发展绩效、社会治理绩效与生态管理绩效，更加重视评价经济子系统、社会子系统与生态子系统之间的高效协调发展。
第三，差异化绩效评价。根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发潜力划分为优先开发区、重点开发区、限制开发区与禁止开发区，根据提供的主产品不同划分为城市地区、农业主产区与重点生态区，各类主体功能区的功能定位存在差异，针对各种不同性质的主体功能区设计与此相适应的绩效评价指标，制定差异化的绩效评价标准。
主体功能区建设对预算绩效评价的基本单元、评价重心与评价指标的个性化需求都提出了新的要求。改进现有的政府预算绩效评价框架很难满足需求，这为从主体功能区视角发展预算绩效评价体系提供了机遇；同时，在生态环境管理正在向生态环境治理全面转型的背景下，我们也亟须从生态环境治理层面构建新的生态环境治理绩效评价体系。基于此，本书尝试在构建生态环境资源管理绩效评价的基础上，以自然资本理论、府际治理理论与系统协调理论为基础，融入预算管理理论，立足主体功能区，构建主体功能区生态预算绩效评价体系，本着“以评促改、以评促建”的原则，以求为有效解决主体功能区生态环境治理中存在的问题提供新思路。