第三章 生态环境资源管理绩效评价面临的挑战与机遇

第一节 生态资源环境管理绩效现状及评价存在的困境

一、生态资源环境管理绩效评价的现状

中国开展生态资源环境管理绩效评价起步比较晚。2006年财政部制定《政府收支分类改革方案》设置了“211环境保护”科目，该科目包括10款50小项，统一核算不同形式的环境财政支出资金。2008年主要整合一些零碎、散乱和交叉重复的项目，形成能全面、简洁地反映财政资金支出的科目群，为开展生态资源环境支出资金预算绩效评价扫除了基础障碍。2007年国家环境保护总局根据相关法律、法规颁布了与相关部门有关的预算支出绩效考评管理办法，对环境保护部门的预算资金开展绩效评价试点，明确绩效评价范围是国家环境保护总局部门预算管理的资金，评价内容包括绩效目标完成情况、预算资金的使用情况和财务状况、单位采取的管理制度与措施、其他考核内容，评价指标包括业务目标完成情况、预算执行情况、财务管理状况、经济效益与社会效益、资产配置与使用情况[79]。其后，生态资源环境管理绩效的评价主要是从环保项目支出资金预算绩效、单一资源或单一环境要素管理绩效、生态资源环境综合管理绩效3个方面开展。

（一）环保项目支出（专项）资金预算绩效评价

2009年环境保护部正式开展部门预算项目绩效评价试点，由第三方中介机构对绩效评价项目进行绩效评价。2008—2011年先后主要完成环境标准修订、环境保护规划、战略环境评价，对湖泊水库生态、持久性有机污染物、污染物排放总量等项目的财政支出绩效评价。2012年财政部与国家发展和改革委员会联合下发《循环经济发展专项资金管理暂行办法》，要求提高财政资金使用效益和效率；同时，在其联合下发的《战略性新兴产业发展专项资金管理暂行办法》中，提出要加强专项资金的绩效评价，但是对如何进行绩效评价没有明确规定。财政部与国家发展和改革委员会合力制定同一评价标准与评价指标体系评价部门预算所有项目，并建立评价结果与预算决策衔接的预算管理体制，设计四级评价指标体系，重点考核项目决策、项目管理、项目绩效三大部分。2013年根据项目周期，涵盖投入、过程、产出与效果设计等一般项目绩效评价指标，主要是在对全球环境基金支持中国气候领域的项目开展绩效评价中积累了一些评价经验，如在终端能效项目终期绩效评价中，评价专家设计两级评价指标体系、评价准则、评价结果分级，评价指标根据项目目标与项目成果设计，评价准则包括相关性、效率、效果，评价结果分为6个等级，采取定量与定性评价相结合，等等。在中国逐步淘汰白炽灯、加快推广节能灯项目的中期评价中，评价目标为核查白炽灯项目开展情况，评价内容包括工作计划相关性、资金分配、支付及时性、采购、组织协调等方面，对项目设计、实施、成果及影响从相关性、效率与效果角度，采取定量与定性相结合的方式进行综合评价。

（二）单一资源或单一环境要素的管理绩效评价

所谓单一资源或单一环境要素的管理绩效评价，主要是对生态载体中的水、土地资源以及影响生态环境的大气与能源开展绩效评价。2013年国务院下发的《大气污染防治行动计划》明确了大气污染防治的奋斗目标，并设计了具体的绩效评价指标。具体评价指标主要包括细微颗粒年均浓度、可吸入颗粒物浓度。2014年出台的《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）实施细则》，其考核指标包括空气质量改善目标完成情况、大气污染防治重点任务完成情况，空气质量改善目标完成情况用细微颗粒物（PM2.5）或可吸入颗粒物（PM10）的年均浓度作为参考对象，大气污染防治重点任务完成情况设计10个具体指标，综合考核结果分为4个等级。2015年国务院发布了《水污染防治行动计划》，确定了2020年与2030年的水污染防治目标，并采取具体的指标量化目标，如流域水质优良比例、城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例、地下水质量极差比例等指标。2016年修订的《中华人民共和国水法》对水资源规划、开发、利用、保护以及水资源配置与节约利用做了全面规范，为水管理绩效评价的构建提供了蓝本，同年修订的《中华人民共和国节约能源法》对节能管理、合理使用与节约能源、耗能较大的行业与单位如何节能以及节能技术进步进行规范。2016年发布的《土壤污染防治行动计划》也明确了2020年与2030年的工作目标，采取受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率指标评价防治效果。

（三）生态资源环境综合管理绩效评价

生态资源环境综合管理绩效评价主要立足于行政区出台的一些生态资源环境管理绩效的评价制度。2013年环境保护部印发了《国家生态文明建设试点示范区指标》，针对生态文明城市建设设计了一套评价指标体系，并设置了相应指标的量化评价标准。2014年环境保护部颁布了《国家生态文明建设试点示范村镇指标（试行）》，为建设生态文明村镇构建了一个评价指标体系。与此同时，加快了生态资源环境综合管理绩效评价的顶层制度设计，2015年修订后的《中华人民共和国环境保护法》提出要提高保护与改善环境、防治污染等财政资金的使用效益，加强对环境状况以及建设项目对环境影响的评价。2015年，由中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确了改革目标之一，是构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核制度，着力解决发展绩效评价不全面等问题，要研究制定可操作、可视化的绿色发展指标体系，生态文明建设目标评价考核办法将资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，根据不同区域主体功能定位，实行差异化绩效评价考核。

生态资源环境管理绩效评价通过三管齐下，使得生态环境、自然资源的状况有了很大的改观，我国生态环境保护取得的绩效统计见表3-1。

二、生态资源环境管理绩效评价存在的困境

中国积极开展生态资源环境管理绩效评价以来取得了巨大的成就，但是生态环境、自然资源的利用效率还不高，经常会出现基层环境管理绩效评价流于形式、严重的环境突发事件时而发生，说明我国进行生态资源环境管理绩效评价还没有达到预期的目标，还有很大的提升空间。在中国生态资源环境管理绩效评价中存在以下五大困境：

困境一：缺乏系统的生态资源环境管理绩效评价理论指导实践。

由于生态资源环境的复杂性，生态资源环境管理绩效评价长期以来是许多国家面临的难题。国外对生态资源环境管理绩效评价开展了一些研究，中国学者主要是对国外相关研究成果进行介绍，但是结合中国国情来构建具有中国特色的生态资源环境管理绩效评价的理论并不多，围绕经济、社会与生态资源环境协调发展的理论研究也还不够深，没有整合相关理论，形成系统的理论体系，为生态资源环境管理绩效评价提供理论支撑。

困境二：缺乏差异化的绩效评价指标。

现行的生态资源环境管理绩效评价一般采取同一评价指标、同一评价标准。国务院2011年颁布的《全国主体功能区规划》对我国的国土空间结构进行合理布局，将我国区域划分为优先开发区、重点开发区、限制开发区与禁止开发区四类，说明中国开展生态资源环境管理绩效评价的基本单元发生了变化，由以前的单一行政区或区域变为主体功能区，而四类主体功能区的功能定位差异明显，客观需要针对四类不同的主体功能区设计四套存在一定差异的评价指标体系，以便对各区域生态资源环境管理绩效开展评价。

困境三：重静态绩效、轻动态绩效。

设计绩效评价指标时，虽然综合考虑经济绩效、社会绩效，但是对经济子系统、社会子系统与生态子系统的高效协调发展，自然资源、生态环境在经济发展与社会治理中的使用效率，自然资源、生态环境的存量与增量之间的转换关系的评价不够重视，更多是依靠某一个或几个指标来评价某一时点状态，绩效评价的结论难以客观地反映生态资源环境管理在一定时期的真实状态。

困境四：绩效评价结果应用不充分。

绩效评价的目标是改进或优化生态资源环境管理系统，在重视绩效评价过程的同时，绩效评价结果的应用显得更加重要，如果生态资源环境管理绩效评价实施以后，评价结果不能被广泛、充分地应用，绩效评价环节的作用就会十分有限。只有绩效评价结论能及时应用于生态资源环境管理系统的改进与优化，才能真正实现以评促改，这也是绩效评价的最终目的。

困境五：缺乏配套制度保障绩效评价持续跟进。

在绩效评价指标体系设计比较完善且能有效实施的条件下，尽可能完善生态资源环境管理绩效评价标准、绩效审计制度、问责机制等配套制度，能强化生态预算绩效评价的地位、保障生态预算绩效评价有效实施。