1.2 国内外相关研究综述

根据相关的研究内容，本书从反贫困、绩效评估指标及方法、扶贫绩效评估的指标及方法几个方面对国内外研究现状进行了归类和评述。

1.2.1 国外研究现状

1.2.1.1 反贫困研究

有关反贫困的研究主要围绕经济增长模式以及导致贫困的根源，包括物质资本缺乏、社会文化等方面。美国经济学家Nurkse（1953）提出的贫困循环陷阱理论从资本的供给与需求方面，分析了贫困产生的机理，他认为造成贫困的根源主要是资本的缺乏。此后，Nelson（1956）提出的低水平均衡陷阱的观点，通过分析人均资本与人口增长、产出增长之间的关系，指出人均收入的增长最终将会被人口的增长所抵消，并最终导致低水平的均衡贫困陷阱出现。美国经济学家Hirschman（1991）在《经济发展战略》中系统地论述了不平衡增长理论模式，他认为发达国家或地区的发展或经济增长是由主导产业发展带动其他部门产业发展的非均衡式发展，投资应该选择主导产业，并以此诱发其他部门产业的投资。这种非均衡的经济增长理论对发展中国家反贫困工作产生了较大影响。瑞典经济学家Myrdal（1991）从政治、经济、社会等角度系统地研究了东南亚等国家贫困和发展受阻的原因，提出发展中国家应从土地、教育、权利关系等方面进行重点改革来改变贫困状况的建议，这构成缪尔达尔的反贫理论模式，为反贫困理论研究提供了新的视角。美国经济学家Schultz（1992）提出资本缺乏是限制贫困地区经济增长的关键因素，但是土地本身缺乏并不是贫困的最主要原因，人力资本的匮乏是导致贫困的根本原因。比起包括土地等在内的物质资本，人力资本对经济增长带来更大的贡献。对贫困的发展中国家来说，要改变落后状况，必须重视对贫困人口的教育投资，提高文化素质水平，促进新生产要素在生产中的广泛运用，提高生产要素的转化率，促进经济发展，摆脱贫困。美国经济学家Sen（2001）认为，发展的焦点应该是人的发展，包括人的健康、教育水平等。财富、收入、技术进步等物质财富增长是为人的发展和人的福祉服务的。人口贫困的关键是能力的缺失，即贫困是对人的基本可行能力的剥夺，而不仅仅是收入水平的低下。这种观点为不发达国家反贫困活动提供了新的研究视角。联合国（2002）认为经济增长并不会自动有益于贫困群体，而需要建立配套的机制和制度来保证贫困人口受益，尤其是赋予贫困人口获得健康和教育的权利。世界银行（2009）研究报告指出，实施减贫，重点应该在贫困人口集中的社区增加他们参与经济、社会和政治的机会，包括参与市场经济的知识技能培训、教育发展、医疗卫生服务、提高地区自主治理能力等关键方面，为贫困居民创造脱贫发展的条件。并且可以通过社会和医疗保险计划，增加他们获得信贷、进入本地市场和参与基础设施项目的机会，增强他们抵御风险和摆脱贫困的能力。

1.2.1.2 绩效评估的指标及方法

绩效的概念，最早出现在企业方面的管理中，受到“管理主义”的影响，“绩效”渐渐取代了“效率”一词。由于企业的内外部环境不断变化，组织结构较为复杂，绩效包含了财务方面、人力资本方面、组织行为方面、产出和结果方面以及竞争力方面的多个指标。在政府绩效的评估方面，美国政府于1993年通过了有关实行财政支出绩效评估的法律细则，规定了绩效评估目的、标准、程序以及操作指标，具体包括经济和社会效益两类指标。澳大利亚政府推行公共项目绩效评估，主要包括项目的适当性评估、效率性评估以及有效性评估。所采纳的评估指标主要包括被评估部门的事业发展和部门产出指标，分别用于评估部门事业发展目标的实现程度和部分专款支出情况。Flynn（1997）提出了项目绩效评估的原则，即包括经济、效率、公平以及效能在内的“4E”原则。美国的Ingraham（2000）认为，传统政府绩效评估只重视投入—产出比，忽略了政府活动的管理过程以及管理的能力水平。她从组织行为学的角度分析了如何通过公共管理过程将资源投入转换成产出，最终提高政府的绩效，并以此认为政府绩效评估应当是对政府管理过程和能力的评估。世界银行的绩效评估围绕“可持续发展”核心思想，从经济、社会和环境三个层面的指标进行评估，并重视评估项目的可持续性。亚洲发展银行的绩效评估围绕项目所产生的经济效益、社会影响以及环境影响，其评估的内容大致包括四个方面，即项目产生的结果与设定目标是否相关、资源配置的效率、项目产出的实现程度和项目的可持续性。亚洲发展银行的项目评估体系较为全面地掌握了项目从资金分配到使用再到支出的过程，所形成的资金项目绩效评估准则较为先进。

在绩效评估方法方面，阿斯顿工商学院的公共服务研究中心基于“最优价值”评估框架，使用平衡计分卡方式对地方绩效进行评估，通过不同利益分享者之间的对话与合作得出经验。Kaplan和Norton（1996）运用平衡计分卡理论对政府绩效评估进行了研究，其理论模型包括财务、顾客评估、内部流程以及学习与成长四个方面。美国乔治梅森大学市场研究中心（2001）以第三方评估者身份，通过对特定政府的系统性研究，采用GPP绩效管理模型对政府绩效进行了评估，并向社会观众公布了评估结果，引起了较大关注。Judi （1995）较早提出了参与评估方法，他假设项目利益相关者能对评估做出贡献，项目相关者应该积极参与评估过程的各个阶段。Swomdell和Kelly（2000）通过对多个地区进行政府绩效收集和公众满意度调查，发现公众满意度与政府服务绩效有关联，公众的主观服务评估可以用作评估政府绩效的结果指标。美国学者Saich（2006）通过满意度测评法，研究分析了中国的城市居民和农村居民对政府绩效和公共服务的评价情况，发现两地居民对不同级别政府的态度是有差异的，其对中央政府的满意度高于对地方政府。

1.2.1.3 扶贫绩效评估

Fan和Throat（2000）用印度国家数据建立了联立方程模型，估计了不同类型的政府支出对农村贫困和生产力增长的直接和间接影响，结果表明为了防止农村贫困，印度政府应该优先增加农村公路、农业研究投资以及教育投资。Makdissi、Wodon（2001）提出了一个简单的但理论上比较合理的程序来衡量项目的减贫效果。特别分析了当多个项目同时实施时某个项目的瞄准绩效。Piazza等（2001）对中国的贫困问题进行了研究，提出中国扶贫绩效提升的关键不在于资金投入的增加，而在于提高扶贫资金使用的效率，并提出应从资金的瞄准机制、资金的监管、资金投向教育等方面来提高资金的使用效率。Huang、Rozelle（2001）通过建立OLS模型，研究了中国水利对粮食产量、收入，特别是贫困地区收入和减贫的影响，结果表明水利对粮食产量的增加及农民收入的增加有贡献。Chen等（2003）对中国西南世行扶贫项目的效果进行了分析，他们认为，指标、贫困县和匹配方法的选择会影响扶贫效果的估计，项目效果的不确定性使得参与者很难推测其是否能够永久获得收入。Ravallion （2005）认为，没有评估方法能够适用所有的扶贫项目评估，评估方法的改善可以通过随机事项与数量方法的结合，以及实验方法和非实验方法的结合来实现。并且项目实施的背景对绩效评估的结果有很大影响，项目评估参数选择依赖于政策的取向。Kwon（2005）通过经验分析的方法，验证了基础设施如公路建设对减贫的直接作用和间接作用。

1.2.2 国内研究现状

1.2.2.1 扶贫研究

在国内学者中，康晓光（1995）按照影响生活质量因素的不同，将贫困分为制度贫困、区域贫困以及阶层贫困三种类型。其中，区域贫困是由于制度背景相同但区域自然条件和社会发展的差异所造成的。而阶层贫困则是在相同制度环境下、同一空间层面的群体或个人之间，由于身体素质、文化程度、生产资料、家庭劳动以及社会关系方面的缺失或劣势等造成其获取有限资源的能力较差，而导致贫困。黄承伟（2001）认为农村的贫困问题主要受到发展基础差、发展能力低或发展机会少等因素的制约，并由此将贫困分为环境约束型、能力约束型和权利约束型。环境约束型贫困是地区发展受到恶劣环境的限制而导致的贫困。能力约束型贫困是指贫困地区或个人的发展能力低下而导致的贫困；权利约束型贫困则是由于体制问题而导致发展受限的贫困状况。郑世艳、吴国清（2008）认为提升贫困人口发展能力是有效解决农村贫困问题的重要途径，可以通过大力推进农村地区教育事业的发展，提供社会保障，提高社会服务质量，以此来提高贫困群众的社会参与度。王科（2008）在明确区域自我发展力概念的基础上，提出了我国政府主导的扶贫开发致使贫困地区自我发展能力不足、贫困区域化凸显，以及扶贫成效下降的观点，并建议通过培养贫困地区的自我发展能力来提高扶贫开发的成效。也有学者认为，政府主导的开发式扶贫存在缺陷是影响我国扶贫策略有效性的重要因素。王晓敏（2009）认为我国目前的农村财政扶贫政策存在很多问题，制约了农村扶贫开发进程的推进。余明江（2010）指出，无论是对贫困原因的思考，还是扶贫政策的制定，现行反贫困战略都背离了一个最基本的事实，即人是生产力的决定性因素，经济发展和经济增长主要取决于人素质的提高。张新文等（2011）指出目前我国的农村扶贫是单向的政府活动，造成这种现象的原因主要是国家分配扶贫资源失衡，加之扶贫对象的利益诉求表达不畅，扶贫部门执行结构科层化，使得政府主导扶贫成效不佳。欧海燕等（2014）认为自然地理条件对农民收入和农村贫困率有显著影响，政府完善地区经济的区域发展和差异化策略，有利于缓解自然地理环境较差所产生的贫困效应，农业经济的发展对农村贫困率的降低有显著性影响。张立群（2012）认为必须坚持以内生发展的方式，才能有效促进连片地区的发展。其中，调整产业结构是根本，发挥资源优势是基础，培育新型农民是关键，革新政策机制是保障。

1.2.2.2 绩效评估指标与方法

卓越（2004）认为政府绩效就是政府在履行公共职责和提供公共服务的过程中，通过协调统一内部管理与外部效应、数量关系与质量关系，经济因素与伦理因素、刚性规范和柔性机制等几对因素的相对关系，来实现公共绩效产出最大化的过程。张定安（2005）认为政府绩效评估是通过数据资料搜集、选定评估指标、划分评估内容、计算分析绩效并得出评估结论的过程，评估主要围绕政府部门的工作效率、工作能力、公共服务质量、公共责任以及公众满意度几个方面。他还认为评估是公众能够表达利益诉求和参与政府管理的重要途径。田丹（2005）在构建财政支农资金绩效评估指标体系时，从社会、生态等宏观角度以及微观经济角度综合把握评估标准和评估内容，并按照立项和项目计划的完成以及项目建设完成的流程，从宏观层面和微观层面考察资金绩效。周朝阳、李晓宏（2007）则按照投入、过程、产出、成果的逻辑顺序进行指标设计，从投入、效率和效果三大方面构建评估指标，按指标的重要程度和相关程度来确定各类指标的权重值，并进一步确定各具体指标的权重。同时，他通过制定计划标准、行业标准、历史标准、经验标准来评估财政扶贫支出的绩效。辛兵海（2007）将财政支农的可持续性、效率性和效益性三个标准分解为投入指标、过程指标、产出指标以及效果指标，以此来对财政支农的社会效益和环境生态效益进行分析评估。戚振东（2008）认为政府绩效的评估首先要强调政府的职责，即履行行政管理职能和为公众提供服务，并且评估时要充分考虑在履行职责的过程中所投入的物质资源、人力资源的经济性、效率性、效果性、公平性以及环境性，使政府绩效评估能够反映职能各个方面的综合绩效。

在绩效评估方法方面，蔡立辉（2002）指出政府绩效评估瞄准的是政府公共部门的特殊职能，绩效是政府公共部门与社会公众之间一种特殊形式的交流与沟通。政府绩效评估体系由资料收集、评估目标选定、划分评估项目、测定绩效及形成结果反馈等几个方面组成。而政府绩效评估的特征、性质和价值则体现了政府绩效评估当中所蕴含的管理理念。并且政府绩效评估实质上是一种变相的市场责任机制。王良健、侯文力（2005）从影响地方政府绩效的五个方面的因素着手，构建了多层次的地方政府绩效评估指标体系，并建立了综合评估的多目标线性加权函数模型，其评估指标体系和评估方法具有一定的可操作性和推广应用价值。作者在文中提到，在地方政府绩效评估中，为了确保评估结果的客观、公平和合理，应釆用多层次指标体系和多因素分析方法，并按照各部分指标，对地方绩效的影响程度通过加权平均的办法设置不同指标的权值。罗良清、刘逸置（2006）通过分析标杆管理的基本原理和回顾政府绩效评估相关理论，阐述了将标杆管理法理念引入地方政府绩效评估中的方法和过程，并将其应用于实践评估分析。同时，阐述了标杆管理对政府绩效评估系统在评估标准、评估指标、绩效审计及绩效评估总结四个方面的改建，并指出这种标杆管理对我国政府扶贫绩效评估体系具有较强的实践借鉴意义。

1.2.2.3 扶贫绩效评估

庞守林、陈宝峰（2000）以“三西”地区为研究对象，选取农业扶贫资金等生产要素的数据资料，通过生产函数把要素质量水平对农业产出贡献的效率因子和效率乘数分离出来，并对农业扶贫资金效率进行了分阶段的实证分析。他们的研究更侧重于扶贫资金使用对经济增长效率变化趋势的影响。张衔（2000）通过统计计量方法，从经济社会总产出、结构变迁、贫困动态和资金效率四个方面，对四川民族地区的扶贫绩效进行了分析评估，结果表明民族贫困地区保持了较高的经济产出增长趋势，经济社会发育程度得到显著提高，产业结构落后的现象得到了明显改善，民族贫困地区的绝对贫困状况也取得了实质性缓解。刘冬梅（2001）采用计量模型的分析方法，通过建立中央扶贫投资效果指标体系，分别从扶贫资金投向和扶贫资金的构成来评估扶贫资金投入对贫困地区发展效应所产生的影响。朱乾宇（2004）通过计量回归分析方法，评估了财政扶贫资金的投入额及具体投向，及其对提高农业生产总值和农民纯收入、降低农村贫困人口数量及比例方面的贡献，发现扶贫资金投入增加对提高农业生产总值和农民纯收入、降低农村贫困人口数和贫困比例都具有非常明显的成效。

杨照江（2006）从定性与定量两个方面，确定我国扶贫资金绩效评估的指标，这些指标包括了制度绩效、经济发展、社会进步以及生态环境四个方面的具体内容，并形成了一个基本指标与修正指标的有机循环。姜爱华（2007）同样采用分类评估指标的办法，对我国政府开发式扶贫的资金绩效进行了系统分析，她认为扶贫资金的使用存在投向不合理、信贷资金的回收率较低等问题，并且扶贫资金的行政绩效、经济绩效和社会绩效都整体偏低。帅传敏等（2008）从项目管理的角度采用单因素方差分析，对不同主导模式的扶贫项目管理效率进行了比较。庄天慧等（2012）采用模糊评价法，以西南少数民族地区贫困县为研究对象，构建了包括温饱水平、生产生活条件、生态环境和发展能力等四个方面在内的评价指标体系，对新时期民族地区在经济、社会、环境诸方面的综合扶贫绩效进行了评估。张曦（2013）基于数据包络分析（DEA）基本理论与方法在贫困测度基础上考察参与式扶贫绩效评价。吕国范（2013）采用层次分析法（AHP）和偏离—份额分析法（SSM）对龙头企业带动的产业扶贫的绩效进行评估。张琦、陈伟伟（2014）结合多维动态评价理论和灰色关联分析法设计的综合评价模型，对片区扶贫开发成效的现状和增长两方面进行评价分析。

1.2.2.4 扶贫瞄准评估

国内有关扶贫瞄准的研究主要围绕扶贫瞄准的范围以及瞄准精度两个方面。世界银行（2000）提出有效的扶贫政策应瞄准到乡镇，且实现乡镇瞄准的成本并不高。刘冬梅（2001）、查道林（2004）等学者提出，应该结合贫困地区的区域情况和贫困状况来选定瞄准目标。岳希明、李实（2004）通过实证数据分析指出，较以往而言，重点县的选拔机制在贫困瞄准方面的准确性不断提升，但是多数省份的贫困县扶贫资金额与人均纯收入不存在显著关联性；也无法证明非贫困户比贫困户得到贴息贷款的机会少。他们还指出确定贫困县的标准不单是受经济指标影响，还受政治因素影响。李小云等（2005）分析了中央财政扶贫资金对重点县的瞄准、贫困村的瞄准以及贫困人口的瞄准的情况后发现，目前我国中央财政扶贫资金流出重点县的比例高出规定值。尽管村级识别机制能够在一定程度上提高贫困瞄准的精度，但是由于指标式贫困村确定方法从制度上使得真正贫困村被非贫困村排挤出扶持范围，高鸿宾（2001）、许源源（2007）等许多学者专家也认为村级瞄准更有利于进行综合性的扶贫开发，这是现阶段提高瞄准效率的更有效的方法。

学者刘坚（2006）在扶贫纲要实施的中期评估中提到，贫困群体的识别存在目标偏离的迹象，主要是由于非贫困农户排挤贫困农户，为了从扶贫资源中受益。这是扶贫资源作为公共产品所带来的外溢效应，并且由于扶贫资源使用方式不科学，缺乏科学的扶贫对象进出机制，导致了这种排挤现象的出现。享受扶贫资源的贫困村或贫困县虽已脱贫，但是在较大利益的诱惑下不愿“摘帽”，仍然不断争取贫困指标，甚至弄虚作假。汪三贵（2007）使用“瞄准缺口”与“瞄准错误”对国定贫困县、贫困村的瞄准效率进行了评估。他指出在精确瞄准的状态下，如果以收入为划定标准，有应该被确定为贫困村的村没有被瞄准。并且，由于东部和中部地区以及非贫困县有更大的瞄准错误，尽管西部地区贫困县确定的贫困村覆盖贫困人口的比例更高，但总体的村级瞄准并没有比县级瞄准覆盖更多的贫困人口。同时，基于实证数据的研究结果显示贫困村内居住的极端贫困人口的比例在下降。瞄准对象下移到村级后，伴随着经济、社会的发展，贫困人口的特点也在变化，而扶贫的瞄准绩效开始不断降低。郭佩霞（2008）认为瞄准度低下是我国少数民族地区扶贫行动的固有弊病，要修正该目标瞄准偏差，需要对民族地区的反贫困目标瞄准机制进行重构。学者许源源（2008）认为衡量扶贫是否瞄准要从两个方面考虑，一是要看扶贫资金和扶贫资源是否瞄准了贫困地区和贫困人口的需求，二是贫困地区和贫困人口的瞄准要注意扶贫资金投放的时序性。部分学者认为，导致扶贫瞄准出现偏离的，既有政府权力结构、扶贫制度环境方面的原因，也有扶贫理念方面的原因，即“和谐理念”的缺失。东梅等（2011）以宁夏生态移民扶贫为例，通过构建生态移民瞄准精度评价指标体系，运用模型对生态移民项目的瞄准精度进行实证分析。叶初升（2012）运用瞄准精度衡量标准和DEA分析法从微观和宏观两个层面对扶贫瞄准绩效进行了定量分析，发现我国扶贫瞄准存在严重的漏缺和溢出现象。并指出有效瞄准机制的缺乏是导致扶贫瞄准效率低下的重要因素。

1.2.3 国内外研究现状评述

根据以上国内外研究综述，可以看出目前国外对于企业、政府部门绩效评估的研究相对成熟，其研究视角和研究方法对国内研究都具有很好的借鉴作用。并且，国内有关绩效评估的内涵、指标、方法的研究也多是基于国外的研究经验。前人对于公共部门绩效评估指标与方法的研究、对扶贫绩效评估指标体系和评估方法的研究，以及对扶贫瞄准的探讨，都为精准扶贫视角下的扶贫项目绩效评估奠定了研究基础。目前，我国扶贫任务仍然艰巨，“精准扶贫”的开展也是刚刚起步。在这样的背景下，扶贫项目如何实现精确瞄准、精确扶持，并提升成效，是我们进行绩效评估的目的所在，但这方面的系统性研究还较为缺乏。虽然国内一些学者也意识到扶贫瞄准的重要性，对扶贫瞄准绩效评估进行了积极的探索，但仍缺少围绕瞄准绩效并从扶贫资源分配、项目管理、主观参与等方面对扶贫项目绩效进行的综合评估研究。特别是从精准角度出发的尖于评估指标体系构建和评估方法运用的研究还缺乏实践指导性。因此，站在精准扶贫的视角，研究如何构建有效的绩效指标体系和采纳实用的评估方法，对扶贫项目绩效进行评估是有必要的。