1.7　保障18亿亩耕地红线与粮食安全战略意义

1.7.1　我国的耕地资源状况及其利用现状

耕地面积：我国现有耕地总面积18.2574亿亩，已逼近18亿亩的红线，人均耕地1.4亩，仅相当于世界人均耕地面积的40％。

基本农田：在现有耕地资源中，基本农田比例达耕地总量80％以上，目前全国在册的基本农田15.89亿亩，其中耕地只有15.36亿亩。

耕地构成：我国现有耕地中旱地占的比重大，水田占的比重小。水田占耕地总面积的23.11％，旱地占耕地总面积的76.89％。在旱地中水浇地只占耕地总面积的17.2％，而耕层浅薄、地力贫瘠、产量低下的坡耕地面积却占耕地总面积的35.1％。

耕地等级：我国耕地利用程度高，目前垦殖率已达13.7％，超过世界平均数3.5个百分点。目前我国中低产田面积约占耕地面积的70％，耕地土壤有机质含量平均仅为1.8％，这些耕地产量只有高产田的40％～60％，改善基本农田生产条件的空间很大。

耕地占用：四方面途径，一是生态退耕，二是建设用地，三是农业结构调整，四是灾毁耕地，分别占“十五”减少1.13亿亩耕地中的70.9％、14.4％、11.4％、3.3％。其中，生态退耕和农业结构调整是造成耕地减少的第一、第三位因素，但这两项事关生态保护和经济发展，核定适当的数量是必要的，而灾毁耕地是难以预料的。因此，问题集中在建设用地方面，其特点表现为城镇化和开发区的扩张迅速、农业好地占用严重（东部占地比西部严重、城郊占用比农村严重、平原占用比山丘严重、占高补低耕地隐性减少）、耕地退化吞噬加剧（水土流失、洪涝灾害、环境污染）。从耕地面积变化上看，净减少最快的一是广东、福建、上海、江苏、浙江、山东、天津、辽宁等沿海省市及北京；二是陕西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。

随着近年来国民经济快速发展、城镇化水平的提高和生态环境的退化，未来一段时间耕地数量减少和质量降低或呈不可逆转的趋势，这对保障18亿亩耕地战略的实现提出了挑战。同时，由于自然资源匮乏、生态系统退化、现有技术瓶颈以及人口环境压力等一系列因素，保持现有高产耕地质量、提升中低产耕地质量存在一定难度。此外，由于我国农业开发历史久，绝大部分平原、沿河阶地、盆地、坝地和平缓坡地等优质土壤资源早已垦种，新中国成立后又历经数次大规模开垦，宜农后备土壤资源所剩无几，依靠扩大耕地来增产增收已近极限。目前，我国开垦条件较好的宜农荒地仅2亿亩左右，全部开垦后也只能获得近1亿亩的净耕地面积，不足现有耕地总面积的6％，且这些宜农荒地主要是分散在边远的东北、内蒙古和西北的障碍土壤，投资过大，且必须要组织全国范围内人力、物力进行有计划开发。

1.7.2　耕地增量提质的双重途径

实现我国18亿亩耕地红线与粮食安全战略目标必须要从“增量”“提质”两方面着手，两手都要抓、两手都要硬。增量即利用后备耕地资源开发、土地整理和土地复垦以增加耕地数量，提质即通过障碍土壤改造、质量定向培育和集约化利用以保持和提升耕地质量。

1．耕地增量

主要通过后备耕地开垦、土地整理和土地复垦三方面途径增加我国耕地储备。

后备耕地开发：当前我国耕地后备资源总量为1.13亿亩，在31个省、区、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地区。其中，新疆的耕地后备资源最为丰富，面积约为4980万亩；其次为甘肃，面积约为1126万亩。二者合计约占全国耕地后备资源总数的54.04％，内蒙古、宁夏、山西、陕西耕地后备资源占全国的10.24％。但这些地区土地质量较差，其共同特点是存在干旱缺水、盐碱、风沙等一种或多种限制因素，且限制强度较大，生态环境脆弱。南方耕地后备资源较少，主要是分布在西南、华南和东南三大酸雨严重危害区的酸化弃耕、撂荒地。东部耕地后备资源主要分布于拥有滨海滩涂较多的江苏和山东省，占到全国耕地后备资源的12.88％，其中滩涂、苇地等湿地占有较大比例，这些滩涂、苇地等湿地对保护生物多样性具有重要意义，属于极度生态敏感区。此外，西部和西南地区大面积的水土流失撂荒、弃耕地占有一定比例，也是重要后备耕地资源。但是，我国各主要耕地后备区域的开发均面临保护和改善生态环境的重压。能否妥善解决生态环境问题，已成后备耕地资源开发成败的关键。

土地整理：土地整理是通过对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善生产条件，提高农业综合生产能力并降低农业生产成本。目前，全国土地开发整理补充耕地的总潜力为2.01亿亩，其中全国土地整理补充耕地潜力约0.9亿亩，占补充耕地总潜力的44.8％。目前，我国土地整理的重点在农村。土地整理的基本形式有两种：一种是综合整治，即对畸零不整的农田、废弃地、零星分散的村庄等，按照统一规划，同步实施田、水、路、林、村的综合整治；另一种是专项整理，即本着先易后难、重点突破的原则，对其中的某一项或几项进行专项整治。应将农用地的整理与居民点的土地整理相结合。农用地整理是指在耕作区内进行土地合并、复耕复垦、农田平整、兴修水利、调整和修建道路等，包括农业地块整理、农田综合整理和农业用地结构整理，从而在农村社区范围内挖掘存量土地资源的利用潜力，形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率，提高生态承载力。农村居民点的土地整理是通过村镇规划，以村镇宅基地建设为中心内容，结合土地产权调整，退宅还田，并进行村庄改造、归并和合理布局，建设和完善村庄生活基础设施，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化和科学化。农用地的整理与居民点的土地整理是相辅相成的。

土地复垦：土地复垦是指对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占、污染等造成破坏的土地以及自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。目前我国各种人为因素造成破坏废弃的约2亿亩土地中因采矿破坏的土地面积达8790万亩，土地复垦率仅12％左右。据测算，其中约60％以上的废弃地可以复垦为耕地，即可以复垦增加耕地5400万亩左右用于粮食生产；30％可以复垦为其他农用地，即可复垦增加其他农用地2700万亩左右，用于发展林、果、草、水产和畜禽养殖等；其余10％可以复垦为建设用地，即可复垦增加建设用地900万亩。当前，我国土地复垦重点区域分为：

① 东北区，因采矿破坏耕地占总破坏土地面积的30％。

② 华北区，因地下开采破坏耕地占总破坏土地面积的60％。

③ 西北青藏区，因地下开采破坏耕地占破坏土地面积的19％。

④ 长江中下游区，因地下和露天开采破坏耕地占破坏土地面积的70％以上。

⑤ 华南区，因露天开采破坏耕地占破坏土地的面积近10％，破坏林地占70％。

⑥ 西南区，因露天开采破坏耕地占破坏土地总面积的23％。

2．耕地提质

现有条件下耕地质量提升难度加大：全国耕地总面积仅剩18.27亿亩，人均占有耕地面积只有1.39亩，远远低于世界平均水平，同时每年还有1亿亩左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。与世界上其他各国相比，我国的耕地具有如下特点：人均占有耕地数量少，而且农业生产条件相对较好的地区人均占有耕地的数量要比农业生产条件相对较差的地区人均占有耕地的数量要低。我国耕地的现状为：

① 耕地总体质量差，生产水平低。从全国范围来讲，我国的优质耕地少，抗自然灾害能力差。耕地中还有近亿亩坡度在25°以上，需逐步退耕。耕地质量差和耕地与水资源分布不均匀造成我国耕地的生产水平较低，与世界发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差100公斤以上。

② 耕地退化严重。我国许多耕地处于干旱和半干旱地区，受到荒漠化的影响。我国干旱、半干旱地区40％的耕地不同程度地退化，全国有30％左右的耕地不同程度地受水土流失的危害，现有条件下耕地质量提升的难度极大。

③ 耕地资源贫乏。据统计，我国耕地后备资源即使全部开发成耕地，人均增加耕地也不足0.1亩，而且新中国成立以来，经过长期开发，剩余的后备耕地资源大多为质量差、开发难度大的土地，投资消耗过大。

粮食生产能力提升的难度加大：从发展现状看，粮食进一步增产面临着很大困难。2004年，由于政策好、收购价高、人努力、天帮忙，粮食生产出现重要转机，粮食播种面积恢复到15.2亿亩左右，扭转了连续5年下滑的趋势，粮食总产量超过9100亿斤的预期目标。全年粮食总产量和单位面积产量均创历史最高水平。

与此同时也要看到，我国农业基础薄弱的局面并没有改变，制约农业和农村发展的深层次因素并没有消除，促进粮食增产和农民增收的长效机制并没有建立。例如：我国农田水利设施建设欠账较多，农业抗灾能力不强，特别是由于近年耕地面积减少过快等因素，我国农业综合生产能力有所下降，提高粮食产量的难度明显加大。同时，粮价进一步上涨的空间在缩小，国家也很难再出台大力度的刺激措施，粮食产量在短时期内难以进一步有大幅度的提高。再加上气候条件也有很大的不确定性，近年继续实现粮食增产存在一定难度。

主要通过障碍土壤改造、质量定向培育和集约化利用以保持现有高产耕地质量、提升中低产耕地质量。

障碍土壤改造：目前我国耕地土壤障碍类型主要包括盐碱、沙化、酸化和侵蚀等。

据统计，我国现阶段有不同程度盐碱障碍的耕地面积1.15亿亩，主要分布在西北内陆、东北松嫩平原、黄河上中游、沿海地区和华北平原。近年来，在各盐碱分布区域，都开展了不同程度的盐碱耕地障碍治理与改造方面的工作，取得了在工程、生物农艺、管理和专用改土调理制剂方面的技术积累。但是，我国的盐碱地治理改造工作尚缺乏全国层面的系统技术研发支撑和针对不同区域、不同类型盐碱地的治理与农业高效利用的配套技术模式方面的研究工作，耕地质量提升潜力有待进一步开发。

在我国由酸雨和大量使用化肥引起的土壤酸化面积已达耕地面积的40％以上，土壤酸化破坏了土壤团粒结构，给土壤引入了大量非主要营养成分或有毒物质，同时会促进土壤中一些有毒有害污染物的释放迁移或使之毒性增强。中国酸化土壤改造的重点主要为以重庆、贵阳为中心的西南地区，以长沙等为中心的华南地区和以福州为中心的东南地区。近年来，在各酸化土壤分布区域，主要是珠三角和长三角，都开展了耕地土壤酸化治理与改造方面的工作，在化学制剂、生物农艺和耕作管理等方面具有一定技术积累。

水土流失是耕地退化最主要的障碍因子，目前我国大约3亿亩的土壤因为侵蚀而发生退化，因侵蚀造成年平均损失耕地约100万亩。耕地水土流失治理改造重点是总面积3.59亿亩的坡耕地，主要分布在长江上游、黄河中游、珠江上游和黄土高原地区。近年来，国内已研发了包括工程措施（包括坡面治理、沟壑治理）、农艺生物和耕作管理等一些耕地水土流失治理技术，在一些地区取得了较好的效果。

我国荒漠化耕地面积累计达1.5亿亩，约占我国耕地面积的10％以上，其中，沙化面积为3900万亩，主要分布在东北松嫩平原西部、华北平原北部、黄土高原及西北地区等直接或间接受风沙危害的地区，且以每年150万亩的速度增加。特别值得注意的是我国南方地区因水土流失加剧，也出现了成片的红色沙漠。在主要耕地沙化分布区域，都开展了不同程度的沙化耕地治理与改造方面的研究工作，取得了防护林体系、农艺改良和生物措施方面的技术积累。

质量定向培育和集约化利用：针对目前我国耕地土壤的盐碱、沙化、酸化和侵蚀等主要障碍类型，进行有针对性的耕地质量定向培育。针对耕地土壤盐碱障碍类型与程度，有选择性地采用已有的较为成熟的技术，如包括土地整理、土地平整、灌排工程、沟渠路工程等工程措施，生物治理与利用、抗盐品种筛选与种植、种植栽培方式与合理轮作、以肥调盐、生物覆盖等生物农艺技术，土壤水盐调控、耕作管理、种植管理、灌排管理与养分管理等管理技术，土壤改良制剂、土壤水分与盐分调理制剂、生物制剂等专用改土调理制剂技术。

盐碱障碍耕地面积：1.15亿亩（2006年底数据）。

风沙障碍耕地面积：1.1亿亩（国土资源部）。

水土流失耕地面积：3亿多亩，近50年来，我国因水土流失而损失的耕地达5000多万亩，平均每年约100万亩（黄河水利委员会）。

酸化障碍耕地面积：土壤酸化面积已达耕地面积的40％以上。