第2章　地方政府行为与环境质量的文献述评

2.1　财政学中解释政府行为的三个模型评析

财政学中主要有三个模型来解释政府行为。第一个模型是中间选民模型（又称为中间选民定理或中间选民理论）。该理论模型假设所有选民都只会将他手中的选票投给与自己政策偏好最接近的候选人，即单峰偏好（single-peaked preference）。倘若一个选举中只有两个候选人，那么候选人要争取中间选民的选票（偏好处于全体选民偏好中间位置的民众）才能取胜（Black，Duncan，1948）。然而并不是所有国家都是民主的，且设立了有效投票机制的。那些非民主国家因为不存在有效投票机制，显然这个模型不能起作用。我国五级政府架构中官员往往只对“对上负责”而不“对下负责”⁽¹⁾，一般下级政府官员对上级政府的要求贯彻执行很到位，但他们往往会忽视辖区民众的一些诉求。这是因为下级政府官员的人事晋升掌握在上级政府部门手中，而民众并没有直接的投票选举权，地方官员的行为很少受到普通民众的影响。因此，中间选民模型在我国并不适用，如果用来解释我国的环境质量就显得不恰当。

第二个模型是利维坦（Leviathan）模型。经济学家们有时对政府在市场中所起作用的看法是矛盾的。一方面，即使是自由市场的倡导者也认为政府有必要提供公共产品和制度框架，如果政府不提供这些产品，市场失灵就得不到解决；另一方面，一些经济学家又认为政府做得太多，政府机构膨胀会产生低效率。悲观主义者将利维坦政府描述为一个干预市场运作机制、用低效官僚机构替代良好市场运转功能的政府，利维坦政府给它的雇员提供了一个安稳、“少劳多得”的工作。利维坦政府就像一个不在生产可能性曲线上生产的X-非效率（X-inefficiency）企业（Leibenstein，1966）。利维坦模型假设政府以自身利益最大化为目的，如果没有民众的有效监督与控制，政府会在财政收入上最大化掠夺辖区民众，或者最小化满足公众需求所用的公共资源（Geoffrey Brennan，James M. Buchanan，1977）。Brennan和Buchanan（1980）认为增加生产要素的流动性竞争可以解决利维坦问题。在其他条件不变的情况下，生产要素所有者对公共部门的非效率非常敏感，他们会迁移到那些税收较少、公共服务健全的辖区。当固定选民遭受要素错配带来的损失后，他们会对利维坦政府不满，并不再支持他们。因此，那些想连任的政客不得不向生产要素所有者以较低的税收提供更好的服务，以获得选民的支持。这就降低了政府的自由裁量权，使得利维坦政府被“驯服”。“利维坦假说”也在税收竞争模型中被讨论过（Edwards and Keen，1996；Rauscher，2000；Wilson，2005）。税收竞争确实向利维坦政府施加了一些压力，促使他们更有效地使用税收收入，但是税基流动性增强诱导了财政外部性和公共部门服务供给不足⁽²⁾，即资本完全流动时产生的税收收入溢出而降低资本税，从而减少地方公共品的投入，这反过来又在一定程度上抵消了其对利维坦政府的“驯服”效应。（Edwards and Keen，1996；Rauscher，2000）。　

总体来看，利维坦模型假定政府自利而非社会福利最大化，利维坦政府有着最大化预算收入、最小化公共物品供给的倾向。我们可以用此模型来分析我国的环境污染问题。由于地方政府的目标函数是经济增长和财政收入最大化，那么为最大化其产出、扩大税基，政府在招商引资、发展经济过程中就很可能采取宽松的环境政策，放宽环境规制标准，纵容甚至默许企业的一些污染行为。

第三个模型是官僚组织模型。该模型认为官僚机构和官僚个人行动的目的是官僚组织和官僚个人追求自身利益最大化（Niskanen，1971）。政府官僚往往选择经济成长作为其基本方针，而忽视环境保护。这个模型有两个基本假设：第一个假设是官僚们试图最大化他们的预算。官僚以工资、福利津贴、权利、产出等为目标效用函数。第二个假设是官僚机构在最大化他们的预算时大多数情况下是成功的。官僚机构与资助人之间是一种双边垄断的关系。官僚机构以公共产品和服务与资助人交换预算拨款。官僚机构是特定公共物品和服务的唯一提供者。他们提供公共物品和服务的程度，要看某一物品和服务与官僚机构和官僚自我利益实现的关联程度。环境是一种公共物品，它与官僚机构自我利益实现关联程度低，无助于辖区官僚目标效用函数的实现。无论是利维坦模型还是官僚模型，都是以自身利益最大化为目的的。二者的目标效应函数虽然不同，但是追求产出和财政收入最大化却是二者共同的目标。环境这种公共物品与利维坦模型和官僚模型中政府目标效用函数中的元素关联度低，利维坦政府和官僚缺乏激励改善辖区环境质量。

从上述分析中，我们可以看出利维坦模型和官僚组织模型对我们分析环境问题有一定的借鉴意义。我们可以借之用来分析我国的环境污染问题，找出解决我国环境污染问题的对策，进一步提升我国环境质量水平。事实上，本书接下来的实证分析部分均以利维坦模型和官僚组织模型的理论为基础，以地方政府追求财税收入最大化为假设，分别实证检验了地方政府税收竞争、地方政府财政支出结构和晋升激励、地方官员任期对环境质量的影响。