第一节　肯尼迪政府对韩政策调整决策

1961年1月30日，在国会发表的国情咨文中，肯尼迪总统指出，为了应付中、苏对美国的挑战，推动美国在世界舞台上发挥更大的作用，美国必须重新检查和调整其对外政策的全套机能，加强美国的军事能力，提高美国的经济影响力，磨砺美国的政治和外交工具。为此，肯尼迪表示，希望国会授权制订一个援助其他国家和地区经济、教育和社会发展的更有效的新计划。同过去的计划相比，该计划必须能够更具灵活性地应付短期的紧急事件，更多地致力于长期发展，并对受援国各级教育给予新的关注；要更加强调受援国的作用，并推动受援国扩大社会正义和合作，使公共管理和税收制度更加有效。⁽¹⁾

在加强军事力量同时，肯尼迪政府准备积极调整对外政策机构并制定灵活有效的对外经济政策，帮助受援盟国的发展，强调受援国的自主发展作用。为此，作为以往制定政策的重要机构，国家安全委员会从一开始就成为调整的重点对象。新任总统国家安全事务特别助理麦乔治·邦迪（McGeorge Bundy）刚就任，就着手精简和重组艾森豪威尔政府时期复杂的国家安全机构，撤销了一些专门委员会，组成了一个精干而灵便的国家安全委员会工作班子。⁽²⁾

新的工作班子很快参与了美国对韩政策的分析和制定。1961年3月，鉴于韩国混乱的局势，及对腐败无能、无所事事且权力斗争不断的张勉政府的不满，美国援韩使团（U.S. Operations Mission, USOM）中负责对韩技术援助的副主任休·法利（Hugh D. Farley）提出辞职，并很快向安全委员会提交了一份韩国内部政治形势的报告。报告对韩国的形势持相当悲观的看法，指出韩国主要政府部门的渎职、腐败和欺诈几乎不可救药。因为美国对此无动于衷，韩国民众正在丧失对美国的信心。张勉政府日渐无力，难以采取必要的行动。在未来的几个月内，韩国的局势将会急剧恶化，极有可能发生反政府甚至反美的政变。美国援韩使团相当重要，但是由于其决策者犹豫不决和消极领导，没有发挥应有作用，与韩国政府缺乏有效沟通和合作。如果不立即采取措施，在4月19日李承晚政府倒台一周年纪念日，张勉政府很可能倒台。局势的恶化将严重危及美国在朝鲜半岛的地位，损害美国的共同安全计划和国际名誉。⁽³⁾

因此，法利提议，不要因为过分担心“干涉”韩国的主权而束缚了美国的手脚，美国应该立即采取行动，对张勉政府施加影响，扭转当前日渐恶化的局势。为此，法利提出了非常具体的行动建议：首先，肯尼迪总统给张勉总理写一封信，向其施加压力；随后，派遣一位熟悉韩国情况的特使，并全面授权该特使负责所有当前对韩援助资金和项目，对美国援韩使团进行人事调整，推动张勉政府进行改革，争取各界支持。敦促张勉政府采取措施，重新分配韩国财富，使财产从少数富人手中向多数人手中转移，在4月19日前实施各项改革法令，并严格执行。美国还应该促使国际货币基金组织帮助韩国近期的汇率改革，采取有关稳定措施。对日本、英国、澳大利亚等施加影响，投资韩国市场，促进韩国的发展。⁽⁴⁾

法利的建议反映了作为援韩使团的重要负责人推动韩国改革的迫切心情。不过，尽管其建议看起来相当完善，但却很难操作，更重要的是它让美国承担了太大的责任。建议一提出，便在美国政府内部引起了广泛争论。国际合作署官员威廉·谢泼德（William Sheppard）认为法利对于4月19日太过敏感，他不同意法利提议的应急措施或重组美国援韩使团。助理国务卿帮办艾弗里·皮德森（Avery Peterson）认为法利不够理性。⁽⁵⁾国家安全委员会的罗伯特·约翰逊（Robert Johnson）尽管认同法利对韩国局势的判断，但认为其建议将会令美国对韩国干涉太多。约翰逊认为推翻李承晚的政变“唤醒了韩国的民族主义，产生了新的政治力量——学生和知识分子”。他们高度关注公共问题，对于美国的“干涉”变得敏感，而法利的这些提议涉及太多这样的“干涉”。在约翰逊看来，面对当前韩国的情绪，如果美国重新定位对其援助政策，强调经济和社会改革，而非军事计划，将可能受到韩国各重要政治势力的更多欢迎。因此，约翰逊建议，采用法利提出的有关计划和改革的总体原则，并在4月19日宣布，以表明这些计划和改革的目的是为了实现政变的目标。至于法利建议的派遣一名特使的特殊程序设计，约翰逊则认为不重要。⁽⁶⁾

与约翰逊不同，国家安全委员会资深顾问罗伯特·科默（Robert W. Komer）认为法利言过其实，根本问题不是韩国政局在4月19日是否再次动荡，而是美国是否真的明白韩国情况相当糟糕，以致必须采取紧急行动。韩国的根本问题是资源匮乏、政府腐败、技术落后、穷兵黩武。所有这些问题的根源是经济，美国未来十年的努力重点应该是：切实缩减韩国军备，将美国的资金转移到韩国的经济发展上；创立劳动密集型的轻工业，充分利用韩国的人力资源，把更多的精力用于推动韩国经济的发展。⁽⁷⁾针对法利提出的向韩国派遣特使的意见，负责经济事务的助理国务卿乔治·鲍尔（George W. Ball）在《评休·法利的韩国观》报告中认为，应该向韩国派遣一个特别委员会，尽快把1961年1月审查报告的结论付诸行动，在韩国进行改革，实施新计划，推动韩国经济进步。⁽⁸⁾

罗伯特·约翰逊对此表示反对，认为不能贸然行事，韩国是美国经济和军事援助的最大接受者，因此美国对韩政策的调整要慎之又慎。“无论如何，不能基于一些假定的危机就采取行动。韩国当前的问题是矛盾长期积累的结果。在弄清楚这些情况之前，美国不应该采取重大行动解决这些问题。”⁽⁹⁾

邦迪的副手、发展经济学家出身的沃尔特·罗斯托（Walt W. Rostow）总结认为，为了韩国的安全，美国大量的对韩援助不应该只限于保持韩国政权的稳定，而且要用于促进韩国的发展。⁽¹⁰⁾

围绕韩国问题的讨论，映衬出美国政府内部虽然已经看到张勉政府在治理韩国方面的乏力，但短期内仍旧没能拿出一套可行的具体方案。不过，经过这番讨论，美国决策者达成了一个基本的共识：只要韩国缺乏强有力的领导，没有在清除腐败等问题上有所作为，韩国的未来就难以稳定。但肯尼迪政府仍旧没有决心对韩国局势采取强力干预，因而，在对待张勉政府的态度上，美国政府仍旧相当谨慎。华盛顿指示美国驻韩使馆，在同韩国领导人进行的重要会谈中，美国官员应该热情而不匆忙，在肯定张勉政府积极表现的同时，以恰当方式表明美国的关切。国务院具体提出了与张勉政府会谈的原则：首先，提醒张勉政府不要太在意媒体的影响，不能让统一问题被共产党人的宣传所利用，必须重点加强政府力量。其次，建议张勉政府广泛吸纳人才参与制订符合实际的国家计划，加强国家建设委员会的职能，增加建设资金，促进就业，争取民众支持。第三，4月份危机到来之前，张勉政府需要采取措施整顿政府，应把警察机构从政治中分离出来，提高警察的道德和素质，使其成为自律性强的公共服务机构。第四，近来韩国通过的《国家安全法》非但不能解决当前的危机，反而会带来更多问题。

最后，国务院指出了美国对韩政策的总原则：准备全方位援助韩国，必须更多地强调发展。但韩国的领导人必须主动制订并执行实际的计划。作为“自由世界”的主权国家，未来的韩国，必须依靠自身谋求发展，其他国家的外来援助只能起补充的作用。⁽¹¹⁾

随后，作为对自己任职的总结，即将离任的美国驻韩大使沃尔特·麦康瑙希（Walter P. McConaughy）也就美国对韩政策的相关问题提出了自己建议。关于较长时期内美国应该采取的行动和姿态，他提出四个重要的问题：如何更好地向韩国政府施加美国的影响，让它采取符合美国利益的措施？怎样促使韩国的民主制度变得更加有效？如何教导韩国人对自己的未来充满希望，增强彼此间的信任和信心？如何最快实现韩日关系正常化，并且确立韩日之间的相互信任关系？⁽¹²⁾

围绕这四个问题，麦康瑙希建议，美国应平等对待韩国人，坚持在国际问题上适当征询他们的意见，对于韩国的痛苦历史和分裂状态及当前诸多经济政治问题，保持富有同情的理解。美国必须对张勉总理施加更多的影响，锻炼其领导能力，敦促他果断行事，但必须防止韩国政府以镇压方式维护权力。韩国政府需采取积极措施提高国家福利，促进社会稳定，而非采用国家安全法进行强力镇压，这样只会被共产党和左派利用。⁽¹³⁾

关于增强韩国人信心和韩日关系正常化，麦康瑙希认为，这本质上是心理问题，是韩国的经济低迷、社会分裂、彼此长期缺乏信任等所导致的。因而，推动韩国认真制订一个长期经济发展计划并积极实施是完全必要的。作为韩国天然的贸易伙伴，日本极有可能给韩国提供发展援助。美国也应该鼓励意大利和德国对韩国的工业项目进行私人投资。然而，韩国《国外投资法》生效15个月来，尽管为投资者提供了充足的安全保证，却一直没有吸引大量的外国投资，没有一个资本投资项目在该法的指导下启动。由此看来，政治和社会不稳是抑制国外对韩投资的主要因素。⁽¹⁴⁾

国务院的对韩政策原则、麦康瑙希任满提出的四个对韩政策问题与建议，反映了此时美国决策者关注的重点：推动韩国自立发展，不能过分干预韩国内部事务；以张勉政权为基础，推动韩国政治民主化、经济发展、社会稳定等多种目标的协调统一。美国的这种以张勉政府的存续为基础确定的对韩政策，反映了在政变发生前，美国仍然对张勉政府寄予一定的希望，或者事先对政变的发生估计不足。