从需求侧看检察格局重塑

四大检察无疑是对检察格局的重塑，这无疑也是一种供给侧改革。这个改革有两个视角，一个是自上而下的要求；另一个是自下而上的需求。供给侧的改革若想成功，不能脱离需求侧的需求。

一、谁的需求？什么需求？

需求方不是虚无缥缈的，也不是笼统的所有人，而是具体的个体、特定的群体，都与检察机关有着特定而实际的联系。比如犯罪嫌疑人、被害人及其家属，也就是案件的当事方，他们与案件都是利益攸关的；另外就是参与到诉讼当中的辩护人、诉讼代理人、证人、鉴定人这些人，他们是有切身感受的，即使非法吸收公众存款案件的投资人没有被定义为被害人，他们的赔偿诉求也是实实在在的，与案件的关联是无法改变的；还有深度关注具体案件诉讼进程的部分公众，他们因为高度关注也有很强的代入感；再有就是需要维护自身权利但无力维护，根据法律可以通过检察机关来帮助维护的人。这些人大致就构成了检察产品的需求方，我们的检察产品就是直接供给他们的，我们的供给侧改革是否有成效，就是看他们的需求是否得到了有效的满足。

这个需求也不是空泛的，而是具体的、切实的：有罪的犯罪嫌疑人希望得到尽快处理，希望自己的认罪态度能够换来轻缓的刑罚；无罪的犯罪嫌疑人希望能够被公正对待，也希望尽快摆脱讼累；被害人希望尽快讨一个说法，更希望的是自己能够赶快得到尽量充分的赔偿，在很多经济犯罪案件中，这个诉求甚至超越了对刑罚的追求；律师们比较强调自己和当事人的权利，希望检察机关能够公正执法，能够更多地倾听并采纳他们的意见，希望程序更加公开透明，能够让他们的法律技能有用武之地；其他的诉讼参与人也希望能够在程序中发挥自己的作用，而自己的安全又能够得到充分的保障；密切关注的公众希望自己朴素的价值观能够得到实现，希望案件信息能够更加完整地披露，希望看到一个公正高效而又人性执法的检察机关——这也是他们会为反杀案、正当防卫案欢呼的原因，他们将自己的情感投射到当事人的身上，从而更加感同身受，他们也希望看到公诉人在法庭上慷慨陈词，而不是照本宣科，希望正义不但被看见，还要被看清楚。他们渴望良法，但更加渴求善治，他们希望从检察产品中建立自己对法治的信心，而不是信心被摧毁。对于那些求告无门的当事人，他们也是检察产品潜在的需求方，他们希望检察机关成为公共利益的代言人，能够为民请命。这些新时代的司法需求，要求我们的检察产品能够升级换代，进一步就需要我们的产品线能够有针对性地迭代更新。如果我们的升级换代与司法需求不在一个频道，我们的检察产品可能就没有市场，就会被用户给差评，留下不好用、没有用的印象，就有可能被用户所淘汰，也就是被时代所淘汰。对此，我们要有忧患意识。

改革从来不是为了改革而改革，一定是为了满足司法需求而改革，司法需求能否被满足，是检验改革成败的标准，是校正改革方向的指针。

二、基于需求的检察格局重塑

这里描述的需求好像主要是刑事检察的需求，这些需求方也主要与刑事检察相关，并非有意遮盖其他检察业务的风采。实际情况就是如此，根据2019年最高人民检察院向全国人大作的工作报告显示，2018年全年共批准逮捕105万人，起诉169万人，另外还有不批捕27万人，不起诉14万人，以上共计315万人。另有对刑事、民事和行政诉讼活动中的违法情形监督44万件次，几大检察放在一起说了：其中提出民事抗诉3 933件、民事类检察建议23 814份；行政抗诉117件、检察建议6 528份。从监督的工作量来看，民事2.7万件、行政0.7万件，剩下的40.6万件是刑事监督。公益诉讼全年立案办理11万件，但起诉的只有0.3万件。四大检察工作量的比重初步就是355（刑事）:2.7（民事）:0.7（行政）:11（或0.3）（公益诉讼），刑事检察占到全部工作量的96%。当然这是十分粗略的估计，但足以说明刑事检察在检察机关中绝对的主导地位。

当然，这只是现实，并不能完全代表未来。就像美国汽车大亨福特说的，如果我最初问消费者他们想要什么，他们会告诉我要一匹更快的马。

确实，我们必须以发展的眼光看待需求，今天的检察产品结构并不完全代表明天的结构。我们要体察用户的真实需求。福特时代消费者的真实需求其实是更加快捷、安全、舒适的交通工具，只是想象力限制了他们的表达，而真实的司法需求其实是更加公平、高效、贴近民生的检察产品。具体以什么样的形式呈现，需求方是很难说清楚的。因此，根据近年来的一些发展趋势，公益诉讼保障民生应该会成为一个检察增长点。目前有一个比较好的上升势头，但增长不会是无限的，比如行政公益诉讼，一个地区就那么多行政单位，都起诉一遍数量也十分有限，而且也不能每年都起诉一遍。而民事公益诉讼目前有范围限制和审级限制，门槛高、范围小，长期大幅度增长也很难。行政审判监督这块基础案件比较少，全国行政判决每年30万～40万件，也不能都监督一遍，就算监督10%，规模也就在三四万的量级。民事审判监督的规模大，但每年的增长幅度有限，目前没有看到有大规模突破性增长的态势。总体上，民事、行政、公益诉讼三大检察虽然都可能有所增长，但放在一起也很难超过10%权重的规模，因此刑事检察的压倒性地位仍然很难撼动。而更为重要的是，近些年来对刑事检察的深度需求还存在大幅度的增长，包括认罪认罚、量刑建议、适应以审判为中心的诉讼制度改革、捕诉一体、扫黑除恶、案件比以及审判监督、立案监督、侦查活动监督，甚至刑事附带公益诉讼，都需要刑事检察再深入挖潜、转型升级。

比如认罪认罚，看起来应该是简单了，但实际上是通过检察机关多做工作的方式，实现了整个刑事诉讼流程的简化。检察官的工作量实际上是增加了，对于已经认罪的犯罪嫌疑人，至少要协商量刑，为此还要和律师协调，同时还要听取被害人的意见。对于不认罪的犯罪嫌疑人还要做大量的教育转化工作，在这些案件中，一次提讯是解决不了问题的，多次提讯、多次沟通协调当然要增加工作量。认罪认罚还要检察官提出量刑建议，而且一般还要提确定刑量刑建议，就相当于干了准法官的活。这些工作不仅是量增加了，而且对检察官的能力素质也提出了更高的要求。这也就解释了为什么很多检察官不愿意做认罪认罚案件，因为要添很多麻烦。但是认罪认罚对整个刑事诉讼制度和检察机关都具有重要的战略意义，因此还一定要做。

以审判为中心、庭审实质化对检察官的出庭能力和审查能力提出了极高的要求，但是即席发言、交叉询问等这些能力可并非一日之功。而这些也主要针对的是刑事检察，因为每年要提起公诉160万人，而民事、行政、公益诉讼的庭放在一起也不到0.7万场，两者的对比一目了然，不在一个量级层面。并且刑事诉讼还要适用更高的证明标准，目前无罪案件整体呈上升趋势，刑事检察的压力巨大：一方面是日益提高的审判标准；另一方面是持续薄弱的侦查质量和刑事政策的机械性适用。因此，检察机关还要把住批捕关、起诉关，打通案件质量传递通道，通过不批捕、不起诉将日益提高的审判标准向侦查前端传递，为此每年不批捕、不起诉的人数达40多万，光这个量就是其他三大检察工作量总和的数倍。当然效果是好的，通过不起诉激活正当防卫之后，获得了公众的普遍认可，这也就说明我们的产品满足了公众的需求。

捕诉一体的提出是想整合两项刑事检察的主打产品，形成强强联合，减少内耗，提高质效，也加强制约。从长远来看，应该是能够提高自身效率的，但是目标不止于此，我们更希望通过审查引导侦查，缩短刑事检察的审前周期，降低案件比，提高整个刑事诉讼的质效。为此，我们要更加精细化地引导侦查，从审查逮捕阶段就详细开列补查提纲，并说明目的、意义和方法，并在审查逮捕和审查起诉的整个过程对侦查进度进行连续跟踪，也就是整合两项审查，进行连续审查。这不是简单地传导压力，也是在传授方法。这是一种建设性的压力，是一种有方向性的引导。这也不是简单的捕与不捕、诉与不诉，而是指出为什么和怎么办的过程，是通过审查整合检警关系，也为庭审实质化铺平道路，这也是引导侦查的实质化，就是要解决问题。为此，检察官要操更多的心，不仅操自己的心，还要操侦查机关的心，其精力、心力的付出一定是巨大的，不再是捕与不捕就结束了，而是还要创造性地提出补充侦查的思路，这一定是建立在深入审查案件证据，娴熟把握法律和刑事政策，全面了解侦查方法的基础之上，而且还要在沟通上讲究策略和方法，从而实现真正意义上的检警一体化，以确保刑事检察的质和量都在提升。

在履行各种办案职责的同时，还要发挥好监督职责，在审查中要依法排除非法证据，并进一步发现侦查违法的线索，依法提出纠正意见，存在职务犯罪可能的还要依法移转侦查监督线索。在审查已有事实的基础上，还要做到除恶务尽，对遗漏的犯罪事实和犯罪嫌疑人依法进行追捕追诉，在公安机关补充侦查不力的情况下，还要依法自行补充侦查。对于发现公安有案不立，或不该立案而立案的，还要开展立案活动监督。审判之后还要对审判活动和判决进行监督，对判决裁定确有错误的案件还要开展审判监督工作。例如，以抗诉为例，仅2018年的刑事抗诉就有8 504件，是民事和行政抗诉总和的两倍以上，而抗诉是民事、行政检察工作的主要业务形式，但在刑事检察来说这是一小部分。除了刑事指控之外，刑事检察还要延伸地提出刑事附带公益诉讼，2018年起诉的3 228件的公益诉讼案件中有2 476件是刑事附带公益诉讼，占到三分之二以上，而这些案件中的很大一部分就是公诉人在审查刑事案件时发现的，有些就是由公诉人一并办理的，因为所谓的附带公益诉讼是高度依附于刑事案件本身的，单独的民事部分证据不多，或者就没有，事实也与刑事案件的事实几乎是一致的，只是单独要提出一个诉讼请求，要发一个诉前公告，手续稍微多一点，起诉书额外再写一段。目前北京就采取了一个公诉人、一份起诉书的工作模式，实践证明这个模式的效率更高，出庭更紧凑，而且对于整个庭审可以统一把握。因此，目前能够提起诉讼的公益诉讼案件，很大一部分也是刑事检察的延伸。由于刑事案件涉及社会的方方面面，存在综合治理的问题，对轻微的违法问题，还要发出大量的检察建议。这些刑事检察职能和延伸性职能都是在繁重的刑事办案基础之上，对这些职能的要求和期待，实际上也是对刑事检察产品的新要求，这些新要求都必然以提高刑事检察的质和量为基础。因为刑事检察的基础工作量本身已经非常庞大，在此基础上再做增量，其累加工作量更是极大的。

刑事检察官的工作日益繁重，以一个检察官为例，除了办好自己的批捕、起诉案件，还要想着做好认罪认罚，对犯罪嫌疑人进行教育转化。这意味着只把证据事实弄清楚是不够的，量刑也要弄清楚。随着庭审公开，出庭压力的加大，碰到不认罪的案件，还会有证人出庭、侦查人员出庭、鉴定人出庭，这更需要做好充分的准备。巧妇难为无米之炊，要想把案件办好，侦查的基础是关键，因此现在的审查批捕与原来已经不一样了，还要精细化地引导侦查。在整个诉讼流程的过程中还要注意发现监督线索和综合治理的线索，判决之后还要审查是否需要抗诉。在办理刑事案件的同时还要去发现刑事附带公益诉讼的线索。而目前还要开展扫黑除恶，对刑事检察官就提出了更高的政治要求和业务要求，这些压力每一个都是巨大的，何况累积到一起？这些密集深度的工作要求又建立在90%以上的案件量基础之上，其工作负荷有多大？

有一个公诉人从刑事检察部门调到了公益诉讼部门，她说现在沟通是比原来多一点，但是没案子、没有庭，人安逸下来了，但是闲起来也发慌，怕以后不会出庭了，有时间就去听一下原来同事的庭。

事实上，从自尊心的角度和利益考量，没有人会说自己不忙，自己的工作不重要，自己的部门人够多。但是要根据实际工作的需要和任务量来科学配置检力资源。检力资源的配置要符合基本的经济学原理，向效益产出最高的产品线输出。考试的时候，我们都知道要根据分值来分配时间，而不是在几种题型间平均分配。比如填空5分、选择5分、简答10分、论述80分，那肯定是至少要给论述80%的时间，甚至更多的时间，因为更容易得分、拉分。如果要平均分配，只给论述题25%的时间，那只能草草写完，最后的总分肯定不会理想，甚至不及格。这是一个基本的常识。因此，四大检察的提出要明确的一点是这个“大”不是规模意义上的一样大，而是四种类型的检察工作，四个需要努力的方向，或者说四种不同的检察产品。这几种类型的权重关系会有一定的调整，但是刑事检察作为基础性、本源性的职能，所形成的主打型的产品是从检察制度诞生之初就已经注定了的，其后的演进是根源于此发展起来的，要深化发展，首先要深化发展这块主业，这是四大检察之本，其他三大检察是末，本末不可倒置，或者平置。搞平均主义、大锅饭的做法必然会挤压刑事检察的空间，伤害检察制度的根本，从而使认罪认罚、出庭实质化、量刑建议精确化、强化诉讼监督、强化引导侦查等时代对检察机关的一系列新要求落空。目前，全国诉讼监督数据下滑严重就是一个迹象，如果批捕、起诉案件都办不过来，还哪有时间搞监督？一个基层院的公诉人问我，为什么每一次改革我们的人都会减少呢？这就是现在的问题。

现实的司法需求是检察产品的基础，所谓工作量的差异，其实反映了不同检察产品类型的产量和复杂度的差异。新的工作要求和任务，又体现了对产品优化完善和产品线升级改造的需求，上文的描述正是对司法需求的直观反映。检察资源就应该根据需求的差异进行配置，不能说用户需要汽车，我们偏生产飞机，这样是无法满足用户需求的，或者说用户对刑事检察的需要量大、需求的层次在提高，但我们反而把资源撤走去发展其他。我们认为用户可能需要的产品，可能未必是他们真正需要的，我们的有些调整是在搞创新，是在抓战略增长点，但如果不是基于需求出发的调整，用户是不会买账的。他们对刑事检察的需求实际上是对检察机关的主要需求，这个主要需求得不到满足，用户就会认为检察机关工作不到位。

确实就像银行窗口一样，一个主要业务就一个窗口能办，然后就排大队，其他窗口闲着也不给你办，你说气人不气人。你肯定想问问他们经理，你们是怎么想的？其他人闲着干吗？还有没有点服务意识？这个逻辑对我们而言也是一样的，资源不合理配置的恶果，必然是影响产品质量和服务的感受。这是一种计划经济的操作思路，没有根据市场需求调整供求，供求失衡、经济效率低下是必然的。目前在高检院，算上五厅和九厅，四大检察配置比值大体是6:1:1:1，虽然没有完全达到与刑事检察占全部工作量90%相当的比重，但也还是体现了一个主导性的作用。但是到了地市级院就变成了3（或4）:1:1:1，到了基层院甚至会变成1（或2）:1:0.5:0.5。但是我们都知道刑事案件工作量大头在基层，这个就会造成本来就已经失衡的资源配置方式更加失衡。这主要就是因为划分四大检察之后，部门分化之后，形成自上而下的“壳”成本，就是为了保持相对独立的业务类型而设置的部门或单独的办案组等组织形式。麻雀虽小五脏俱全，只要有一个组织就不是一两个人的问题，就有一些组织性的、政治性的、管理性的、内勤性的工作要承担，就构成一个独立的“窗口”，就可以屏蔽其他“窗口”的压力，即使是其他“窗口”的队排到大街上也和自己没关系。有些院领导坐不住了，采取了跨部门轮案的应急方式，但是上级院的部门又有不同意见了，认为这种方式侵犯了自己的领域，这个岗位的人只能干这个岗位的事，没事干也不能干其他的，认为这种方式触犯了专业分工，会影响“壳”的稳定性。实际上，基层院之所以资源配置失衡比较严重，也是为了尽量保持“壳”与“壳”之间的相对独立，从而在格局上与上级尽量保持一致，即使在业务部门相对有限的情况，也尽量挤出一些资源搭配一下。资源越少的情况下，“壳”成本就越高，对刑事检察的挤压效应就越明显，解决的办法就是尽量减少壳、去掉壳。就像银行窗口一样，每一个窗口几乎都能办所有业务，用户只要叫号排队就行了，工作量也均匀了，资源也不浪费。只有在上级银行，它的专业分工才会进一步体现。这个措施检察机关也值得借鉴，打破“壳”界限有利于跨部门资源的整合。

三、检察格局调整和资源配置规律

这一次检察格局调整相比以往最大的进步就是破除链条式分割的划分模式，以专业化重新整合检察资源，以四个相对独立完整的业务流程对检察职能进行基本划分，每一个都具有相对的完整性，形成相对独立的四个闭循环结构。尤其是捕诉一体的整合，更是统合了整个刑事检察链条，从而使刑事检察成为一个拳头，使引导、制约、配合的作用都能够发挥到极致，并进而打造更加强大的刑事指控体系，为出庭实质化铺平道路。这一轮检察格局调整的关键就在于整合，将纷繁复杂的业务流程切为四块。就像乔布斯重回苹果一样，也是将产品线切分为四块。实际上这都是经济学思维的精确应用。因为无论是企业，还是检察工作，都有一个基本规律，就是在特定时间内资源是有限的，检察机关作为司法机关更是如此，编制不会轻易增加的。不管你想干什么，就这么多人，你让干这个就干不了那个。想干得多了，就会顾此失彼。以往部门林立造成了很大的资源内耗，链条式划分更是造成了各管一段、彼此掣肘的严重问题。四大检察的提出在这个意义上解决掉了这个历史性弊端，使检察机关旧貌换新颜。只有精力更加集中、更加专注才能打造更好的检察产品。可以说，集中优势兵力，集中有限资源，永远是成功之道。但是目前在推进四大检察的过程中存在为了搞“四大”而搞“四大”，误以为“四大”就是“四个一边大”的问题，将有限的资源按类型平均分配，而没有尊重四个检察领域在检察格局中不同的地位和作用，没有充分体现刑事检察的核心性和主体性地位，刚解决了检察资源的纵向分散问题，又陷入了横向分散的误区。尤其在基层检察机关为了维持四大检察而人为形成了一些“壳”障碍，阻碍检察资源的整合，看似上下一致，实则条块分割。检察格局和资源配置的方向应该是以需求为导向的，就像解决银行的排队问题，解决企业的产品线问题，答题时间的分配问题一样，应该根据用户的需求量和质来配置检察资源，既然需求方对检察机关的需求主要是刑事领域，那就应该据此配置，不存在部门之间需要均衡的问题。

所谓均衡的依据是什么，看用户的需求还是看起来好看？如果是需求导向的配置方式，就以让用户满意为最大的均衡，如果用户需要96:2:1:1，那它就是最好看的，而不管我们认为它均不均衡。

应该让司法需求在资源配置中发挥主导性作用，以吻合检察改革和资源配置的基本规律。