对宝鸡市精准扶贫工作的调查与思考
全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，特别是贫困地区。精准扶贫精准脱贫是经济持续发展的难点问题，也是实现第一个百年奋斗目标的重点工作。近期，我们组成调研组赴宝鸡市就精准扶贫工作开展专题调研，通过实地考察、听取介绍、座谈交流等途径，形成了如下调查与思考。
一、主要做法和成效
宝鸡市有国家扶贫开发工作重点县3个（太白县、麟游县、陇县），片区县5个（麟游县、陇县、千阳县、扶风县为六盘山片区，太白县为秦巴山片区），其余8个县区（包括高新区）都有扶贫开发任务。70%以上贫困人口分布在北部乔山、西部关山和南部秦岭山区。2015年底，全市有贫困村705个，建档立卡贫困户98369户329977人。2016年，脱贫退出贫困村24个，剩余639个（其中合并42个）；实现38583户145447人脱贫，现有贫困人口59786户184530人，贫困发生率由2015年底的11.9%降为6.76%。
（一）系统谋划，牵住“牛鼻子”，整改提升抓落实
2017年以来，宝鸡市先后召开市委常委会议、市政府常务会议20多次，脱贫攻坚领导小组和指挥部会议、工作推进会议等20多次，认真研究，系统谋划，始终坚持把脱贫攻坚作为全市最大的政治、最大的发展机遇、最大的民生工程，形成了追赶超越、聚力攻坚的工作格局。全市各级坚持问题导向，主动认领担当，逐级逐项建立台账，研究落实措施，对中、省反馈问题和全市自查自纠出的八类问题，解剖麻雀，抓建样板，逐户走访核查，现场会诊研判。通过全市各级各部门的共同努力，有效解决了贫困识别和退出不精准、帮扶工作不扎实、健康扶贫政策落实不到位等问题，全面完成了各项整改任务。
（二）政府兜底，腰揣“钱袋子”，吃穿不愁不恓惶
宝鸡市把深度贫困地区的贫困户又细分为一般贫困户、低保贫困户、五保户三种类型，低保户直接发放救助资金，各户设立账号办金卡，每人每月135元，让他们腰揣钱袋子自由支配，安排生活。五保户由政府负责全部费用。给贫困户钱袋子，让他们不愁吃不愁穿的同时，动用全部社会力量，排除他们的后顾之忧，政府各个职能部门齐心发力，在争取政策的前提下，最大限度地给贫困户解决困难和问题，全面启动文化教育助学、健康医疗卫生、住房安全保障、金融小额贷款、生态赔偿就业等政策性扶贫措施，全方位打好扶贫攻坚硬仗。全市所有建档立卡贫困家庭学生高等院校入学救助实现提标扩面，由二本以上扩大到大专以上，救助金额由3000元提高到6000元，今年秋季开学共资助贫困大学生2131人，培训“双返生”1368人次。将贫困户新农合报销比例提高5个百分点、大病保险起付线由4000元下调为3000元、22种慢性病报销封顶线提高20%。太白县设立健康扶贫基金和门诊慢性病报销，金台区、渭滨区实行大病财政兜底等做法，有效缓解了贫困人口就医负担重的问题。
（三）移民搬迁，端掉“苦贫窝”，过上美好新生活
对危房和无房户实施移民搬迁和危房改造，先行解决他们的居住条件。一是推进易地扶贫搬迁。充分尊重群众意愿，严格把握搬迁标准，及时调整、对接、核定易地扶贫搬迁对象10325户37916人，及时解决了原址重建后纳入搬迁的遗留问题，完成上年度搬迁任务6276户22660人，同步推进基础设施、产业就业配套实施，确保搬得出、稳得住、能致富。二是加大危房改造力度。实施危房改造5771户20627人，在全省率先提高危房改造户补助标准，市、县财政分别按照每户不低于1万元的标准配套，解决了补助标准低、群众负担重等问题，群众满意度和入住率显著提升。三是着力改善基础设施。实施交通、水利、电力等九大领域2699个项目，总投资17.56亿元，全面改善贫困村基础设施建设和公共服务环境。市级融资16亿元，专门用于农村公路最后一公里建设，今年已建设通村水泥路853公里；推进快递下乡工程，快递网点乡镇覆盖面达到99%，快递进村171个。
（四）产业扶持，栽上“摇钱树”，发展产业夯基础
宝鸡市把发展产业作为贫困群众脱贫的根本之策，按照“培育一个好产业就是群众永久钱袋子”的理念，指导县、镇、村及贫困户逐级制定产业发展五年规划和年度计划，因户因地制宜，探索实行产业套餐，确保贫困户短期增收有措施、长期增收有项目。一是发挥政府引导作用。陇县积极推行以政府配菜、贫困户（贫困村）点菜、镇和部门上菜、考核绩效评菜为主要内容的“菜单式”扶贫模式，8142户贫困户采取入股分红、托养代管、合作社带动、能人帮带、自主发展方式，依托龙头企业、产业基地增收致富，2016年贫困户人均收入5090元，同比增长27.8%，全县城乡居民收入增幅均位列全市第一。二是发挥新型农业经营主体带动作用。千阳县探索项目超市“搭载式”模式，以建立利益联结为核心，采取贫困户流转土地、入园就业、入股分红等措施，与海升、绿源奶业等产业化龙头企业建立搭载、捆绑、合作关系，既使企业获得稳定效益，又让贫困户有了长期收益。2016年共带动31个贫困村1.13万名贫困人口实现脱贫。三是发挥资本撬动作用。扶风县按照“资本撬动，把贫困户扶起来”模式，投资5000万元，设立金融扶贫贷款风险储备金，对有劳动能力又有发展意愿的实行“产业贷”，对有一定劳动能力，但无产业发展基础的实行“就业贷”，对无劳动能力和自身脱贫无望的实行“托管贷”，目前共发放贷款近2亿元，10户企业为2260户贫困户分配收益167万元。四是发挥贫困户互助作用。麟游县按照“十户一体，把贫困户带起来”模式，对产业类型相同、居住相近的贫困户，每十户左右建立一个互助组，通过信息共享、劳力互帮、技术互学、销售互带，抱团经营，发展产业，全县240个互助组累计带动1800户贫困户脱贫。通过以上措施，全市共实施产业化项目1073个，参与产业扶贫专业合作社154个，带动4.6万户贫困户持续稳定增收；为9420户贫困户贷款2.86亿元，贫困户贷款率达到17.81%。
（五）旅游带动，掘取“满桶金”，融合发展促脱贫
按照“跳出脱贫抓脱贫”的思路，坚持把脱贫攻坚工作与经济社会发展全局统筹推进，全市在编制旅游发展规划、争取旅游发展资金、安排旅游公共项目时，坚持旅游产业布局与脱贫攻坚结合，使旅游发展和扶贫开发同步规划、同步推进、同步显效，促进产业和民生共赢。三年来，全市设立5000万元产业基金，投入3.8亿余元支持41个景区发展，集中打造60多个乡村旅游示范村，其中54个是扶贫攻坚重点村。大水川景区带动了陈仓区南峪村、新民村，太白山景区开发带动了眉县上王村，关山草原景区开发带动了陇县店子村、老虎沟村、银科村，青峰峡开发带动了太白县杜家庄村，羌族故里开发带动了凤县长坪村，玉燕山庄开发带动了凤翔燕家庄村，基本上形成了建一处景点、引一批企业、活一带经济、富一方群众的喜人局面。2016年，全市旅游业共有就业人员11.2万多人，促进3.76万贫困群众稳定脱贫。
二、体会和启示
加强领导是根本。打响脱贫攻坚战以来，宝鸡市委、市政府高度重视精准扶贫、精准脱贫工作，全市各级党委、政府和党员干部把思想和行动统一到中央关于脱贫攻坚的决策部署上来，把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程来抓，建立了“1+13”脱贫攻坚工作架构，即市委书记任第一组长、市长任组长的脱贫攻坚领导小组（指挥部），产业脱贫等13个专项工作组，41个市级部门为成员单位。突出市级统筹协调、县级全面负责、镇级组织实施、村级全面落实“四个主责”，充分发挥了党的政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，为脱贫攻坚提供了强有力的保证。
精准规范是前提。扶贫开发贵在精准，成败在于精准。今年以来，按照中省安排部署，宝鸡全市自下而上开展扶贫对象核实和数据清洗工作，全市新增返贫7401人，剔除4330人，没有出现大出大进，实现了大稳定小调整，解决了识别和退出不精准的问题。按照户有卡、村有簿、镇有册、县有电子档案的“四有”标准，全面推行档案资料规范化管理，为精准扶贫提供依据。坚决杜绝不清不实不准情况发生，不允许有一个上不起学的上不了学，看不起病的看不了病，无技能技术的劳力就不了业，想发展产业的贷不了款。宝鸡的实践证明，实现精准脱贫，首先要把对象精准、目标精准作为精准扶贫的核心，进一步规范建档立卡，统一数据口径，明确脱贫措施，细化阶段目标，确定脱贫时序，解决好精准什么的问题，切实做到真扶贫、扶真贫。
政策保障是基础。围绕贯彻落实中省各项决策部署，结合市情实际，宝鸡市出台了《关于进一步深化脱贫攻坚的实施意见》《关于进一步加强脱贫攻坚基础设施建设的指导意见》《关于进一步加强产业脱贫工作的指导意见》《关于进一步加强就业扶贫工作的实施意见》等“1+N”脱贫攻坚系列文件，各县区、各部门也相继制定了相关配套文件，形成了较完整的脱贫攻坚政策体系和切实可行的针对性措施。2017年市本级预算安排扶贫专项资金9250万元，县级安排2.4亿元，均占地方一般性预算收入的2%以上、同比增长20%以上。同时，通过市场机制拓宽融资渠道，签订国开行融资贷款合同14.6亿元，放款6.5亿元，启动项目180个，为产业扶贫和县域发展提供了充足的资金保障。
合力帮扶是重点。宝鸡市成立了由市级领导任团长的13个市级扶贫工作团，实现了帮扶力量全覆盖。对所有帮扶力量由镇党委统筹整合，确定一名负责人，统一协调指挥。全市共选派第一书记722人、驻村工作队966个，参与包村扶贫工作的单位达到1405个、驻村干部3950人、联户帮扶干部3.27万人。落实“3+X”帮扶体系，加强与宝鸡合力团成员单位联系沟通，督促10家央企和省属企业，加快推进5个贫困县的28个产业帮扶项目实施。由15所高校联系帮扶12个县区，省市35个二级以上医疗机构支援9个县35个镇卫生院，培训医务人员4634人次，开展手术602例。
扶志治心是关键。“人穷穷一时，志短短一生。”精准扶贫，关键在扶志。不仅要给贫困户必要的资金和技术，更要开启他们尘封的精神世界，促使他们真正警醒，人穷不能志短，要靠自己的双手自力更生。宝鸡市在落实好各项扶贫政策的同时，更加注重从思想上，精神上进行帮扶，引导贫困群众正确看待贫困，摒弃等靠要思想，树立战胜困难的信心，在借助外力的同时强化自身内力修为，极大地增强了干部群众靠自力更生和辛勤劳动改变贫穷落后命运的干劲和决心。
严格考评是保证。市县两级建立阳光公示、有奖举报机制，对贫困识别、脱贫退出、项目安排、资金使用全过程进行监督。逐级签订责任书，把脱贫攻坚工作纳入目标责任考核。实行周报告、月通报、季点评、年考核，严格落实“一票否决”等制度。加强脱贫攻坚督查巡查、暗访、问责，以责任倒逼工作落实。今年以来，全市共处理作风不严不实的帮扶干部41人，召回调整第一书记45名。市党政主要领导约谈了去年国家交叉检查、全省二季度交叉检查问题突出的眉县、凤翔县党政主要领导和分管领导，以追责问效传导压力。
三、问题和建议
当前，脱贫攻坚正处在爬坡过坎、攻坚克难的关键期，正处在不断深化、不断精准的过程中，全面打赢脱贫攻坚战，各级责任重大，工作涉及面广，任务艰巨繁重。虽然宝鸡精准扶贫工作成效显著，但在工作推进中还存在一些问题和薄弱环节。
一是脱贫攻坚任务依然艰巨。该市现有贫困村639个，其中省定深度贫困村10个，贫困发生率在30%以上的深度贫困村50个，这是全市脱贫攻坚工作中的坚中之坚、难中之难。在全市59786户贫困户中，因病致贫户占20%、因残致贫占24%，这些是需要长期关注的特殊困难群体。
二是促进贫困户增收压力大。在当前农产品价格下滑、劳动工资性收入增长趋缓的形势下，保持农民收入较高增幅的压力很大。加之部分干部思想保守，推进扶贫开发的劲头不足、办法不活，还不能适应新形势、新任务要求。有些有劳动能力的贫困户依然存在“等靠要”思想，缺少主动脱贫意愿，致富门路不宽，脱贫信心不足。
三是农村集体经济发展缓慢。由于不同县域、不同村庄发展集体经济的资源禀赋和遇到的困难问题各不相同，因此一些地方农村资源分散、资金分散、农民分散的状况依然比较严重，以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制中，“统”的作用发挥还不够，“统分结合”的优越性没有完全体现出来，农村集体经济发展缓慢，甚至有些村集体经济还出现萎缩的情况。
四是思想认识还有偏差。有的地方对新形势下、新常态下的精准扶贫工作认识不到位，没有从讲政治的高度去认识精准扶贫工作，仍用惯性思维和常规办法对待精准扶贫工作。受考核“指挥棒”的影响，一些地方存在急功近利，把脱贫攻坚当成一场运动来抓，一哄而起，速战速决。有的帮扶工作不是花大工夫来帮助贫困户靠自己的努力脱贫，而是算一算大概给他补多少钱可以脱贫，有一保了之，一脱了之的思维。
五是部分干部作风不够实。一些帮扶干部认识不足，作风不实，举措不多、行动迟缓，认为脱贫是包抓领导、驻村工作队和镇村干部的事情，下村入户后也是走走形式，草草了事，在制定脱贫计划的时候，没有能精准施策，存在不细不实，责任和措施不到位，且后期不能坚持深入推进，形式主义、过关思想较为突出，认为时间到了，任务也就完成了，有当一天和尚撞一天钟的消极心态。
这些问题既有客观因素，也有主观因素，结合中省关于精准扶贫的有关政策及要求，我们就此提出几点建议：
（一）提高政治站位
要摒弃“刮风式”的思维惯性，克服“搞精准扶贫只是被动完成任务”的思想，把精准扶贫工作当成全面建成小康社会不可逾越的阶段来部署安排，放在全省追赶超越、宝鸡建设最具幸福感城市的全局中去谋划，聚焦聚力深度贫困村和特殊困难群体，集中力量，板块推进，精准发力，补齐短板，打好硬仗中的硬仗。要及时对接中省教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫、社会兜底保障扶贫等利好政策，确保不折不扣执行到位，让贫困群众真正从政策中得实惠、增干劲、树信心，激发全社会奋发图强、走向共同富裕的内在动力。
（二）突出产业支撑
要把产业扶贫作为脱贫攻坚的重中之重、难中之难，深入剖析宝鸡市猕猴桃、花椒、苹果、奶山羊等特色产业的发展现状，查找短板，着眼长远，着力拉长产业链，依托龙头企业带动贫困户开展规模化和标准化生产，提高贫困户生产组织化程度。要着力构建互联网+模式。要利用互联网把产业、龙头企业、特色产品与贫困户联系起来，整体推进，实现共赢。加强对已落户产业的扶持力度。建立完善扶贫项目与贫困户对接机制，及早着手制订科学的分红方案，明确分红原则、对象和数量，让那些丧失劳动能力的特困户有稳定的收入来源，成为精准扶贫项目和产业的最大受益者。要通过产业支撑带动，增强贫困户可持续再生产的意识，提高贫困户可持续再生产的能力，实现持续脱贫。
（三）壮大集体经济
集体经济薄弱是绝大多数贫困村的共同特点。如何发展壮大集体经济，使贫困群众充分有效地融入集体经济，从而从根本上长久地摆脱贫困。在这方面，我省榆林市榆阳区赵家峁村、蓝田县董岭村都已经做了有益的探索。大的方向就是以农村集体资产、资源、资金等要素有效利用为纽带，以土地股份合作、农业生产经营合作为主要经营形式，不断增强集体经济的综合实力。建议宝鸡能够从市情实际出发，把脱贫攻坚的政策与“三变”改革、发展集体经济有机结合起来，主动作为，探索创新，努力为全省创造好的经验和做法。
（四）激发内生动力
摆脱贫困，关键要彻底摆脱意识和思路的贫困，摆脱贫困首要意义并不是物质上的脱贫，而是在于摆脱意识和思路的贫困。必须引导贫困群众树立主体意识，把扶贫与扶志、扶智结合起来，聚焦贫困群众的能力养成和自我发展潜力培养，变“输血”为“造血”，既解决物质贫困，更解决“素质贫困”，在改变贫困人口生产生活条件的同时，更加注重素质能力的提升和思想观念的更新。
（五）强化责任担当
要进一步强化各级责任，确保精准扶贫政策落到实处。一是进一步强化领导责任。要落实市级领导对所联系县区扶贫工作的领导责任，明确党委、政府主要领导是精准扶贫第一责任人。二是进一步强化部门的配合责任。各部门要加大精准扶贫工作力度，提前谋划，制定工作计划和特惠政策措施，积极向上争取扶贫项目，拓展扶贫资金来源渠道。三是要进一步强化帮扶单位的具体责任。结合本单位职能因地制宜开展工作，充分利用各方面力量为帮扶对象想办法、出主意、献力量。四是要进一步强化基层组织的落实责任。村级党组织是精准扶贫工作的具体实施者，要选准配强村级党组织，把农村致富能手和产业大户吸收进村两委班子，提升带领群众致富的造血能力。五是要进一步强化“第一书记”沟通协调责任。“第一书记”要发挥自身优势，积极主动沟通协调，加强联系，疏通渠道，发挥桥梁作用。
中青年干部培训一班
组长：曹海芹 宝鸡市人大常委会副主任
执笔：曹海芹 宝鸡市人大常委会副主任
成员：张仕元 中建集团三局西北总部副总 刘树良 省委台办副巡视员 高驱 榆林市政协副主席、市委统战部部长