第4章 落实从严治党责任

责任重于泰山。党委是全面从严治党的主体。全面从严治党，必须强化党建工作责任制，完善党建工作格局，把党建工作作为党委的最大政绩，督促各级党委、部门党组（党委）以及相关责任人，积极扛起全面从严治党的责任，履行全面从严治党使命，完成全面从严治党的各项任务。正如习近平所说，“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的”。

一、强化党建工作责任制

责任，就是义务，就是使命，就是一个人的分内之事以及应当承担的相应过失。责任制是专人负责具体工作，并明确责任范围和权力的管理制度，其要义是责、权、利的统一。

党建工作责任制是我们党在党的建设实践中逐步提出的重要思想和制度，是全面从严治党的重要内容。党的十四届四中全会提出：“各级党委都要健全抓好基层党组织建设的责任制。中央有关部门和省、自治区、直辖市党委要经常进行调查研究，分类指导，作出工作部署，认真督促检查。加强农村基层党组织建设，关键在县委。加强城市基层党组织建设，责任主要在市委。要把基层党组织建设工作做得好不好，作为考核市、县委和市、县委书记工作实绩的一个重要依据。”党的十五大提出：“党的基层组织都要从各自的特点出发，认真履行党章规定的职责，努力成为贯彻党的路线方针政策、团结和带领群众完成本单位任务的坚强战斗堡垒。”党的十六大提出：“坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，认真落实党风廉政建设责任制，形成防止和惩治腐败的合力。”党的十七大提出：“要落实党建工作责任制，全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等的基层党组织建设，优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”党的十八大提出：“要落实党建工作责任制，强化农村、城市社区党组织建设，加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度，全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。”习近平要求：“各级党委要把从严治党责任承担好、落实好，坚持党建工作和中心工作一起谋划、一起部署、一起考核，把每条战线、每个领域、每个环节的党建工作抓具体、抓深入，坚决防止‘一手硬、一手软’。”

党建工作责任制的主体是地方党委、部门党组（党委）。地方党委、部门党组（党委）的主体责任主要是：全面履行党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设的责任，全面履行落实从严治党“八项要求”的责任。党委书记是全面从严治党的第一责任人，对全面从严治党负首要责任。分管领导是职责范围内的全面从严治党的直接责任人，对分管领域的全面从严治党负责。在党风廉政建设方面，习近平指出：“党委的主体责任是什么？主要是加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；坚决纠正损害群众利益的行为；强化对权力运行的制约和监督，从源头上防止腐败；领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题；党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，作好廉洁从政的表率。”地方党委、部门党组（党委）的主要权力是：在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，对本地区党的建设全面负责。地方党委、部门党组（党委）的主要利益是：党建工作情况是评定地方党委、部门党组（党委）、领导班子及其成员工作实绩的重要内容，是领导干部选拔任用、培养教育和奖励惩戒的重要依据。

党建工作责任制明确了地方党委、部门党组（党委）的责任，给予了地方党委、部门党组（党委）推进党的建设和从严治党的权力，赋予了地方党委、部门党组（党委）党的建设和从严治党的利益，强化了党的建设和从严治党的措施，整合了各方面力量，调动了地方党委、部门党组（党委）党的建设和从严治党的积极性主动性创造性，形成了领导亲自抓、一级抓一级、层层抓落实的工作机制，全面推动了党的建设和从严治党。但也存在着一些书记、责任人党建责任意识淡薄，一些党组织办法不多，制度机制不完善，检查监督不力，不希望被监督、不习惯被监督、不愿意被监督，致使党建工作责任制流于形式，发挥作用不力等问题，这些迫切要求强化党建工作责任制。

强化责任意识。这是健全、完善、落实党建工作责任制的前提。要开展《中国共产党章程》、《中国共产党地方委员会工作条例》、《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》、习近平总书记系列重要讲话特别是从严治党八项要求的学习，促使地方党委、部门党组（党委）和党建责任人充分认识党建工作责任制对党建工作的重要性，牢固树立“抓好党建是本职，不抓党建是失职，抓不好党建是不称职”的责任意识，真正懂得抓住主体责任这个“牛鼻子”，就掌握了正确处理党委的核心工作与经济社会发展这个中心工作的关系、党同人民群众的关系、党委与人大政府政协的关系的“金钥匙”；真正懂得可以通过落实主体责任，全面从严治党，强化和巩固党的执政地位；并自觉地强化党委和书记的责任，把全面从严治党作为最大主业，解决责任意识不强的问题，奠定落实党建工作责任制的思想基础。

强化责任履行。这是落实党建工作责任制的关键。地方党委、部门党组（党委）和党建责任人要立足实际，履行党建责任，守土有责、守土尽责，聚精会神抓常、抓细党建。要经常调查研究，把握党员干部的思想动态，深入了解党的思想、组织、作风、制度、反腐倡廉建设等方面存在的问题，定期研究部署，制定工作方案，把任务分解为一个个项目，建立工作任务清单，找准切入点、把握关键点，在完成具体任务中求落实，在完成一个个具体项目中求深入，在完成全部任务的过程中落实党建责任。

强化督促问责。这是落实党建工作责任制的重要手段。要采取督查、巡回检查和随机抽样检查等方式，定期或不定期地对党建工作进行督促检查，特别是注意检查“两学一做”学习教育、党员联系和服务群众、流动党员管理、社会组织党建等党建工作情况，督促地方党委、部门党组（党委）牢记责任不放松，毫不含糊地履行职责。对思想不重视，精力投入少，实际问题不解决，空喊口号、摆花架子，不真抓实做，工作流于形式，情况严重的，要严肃问责。如2015年2月，中央纪委对交通运输部长江航道局所属长江航道规划设计研究院、广西壮族自治区永福县等8起履行党风廉政建设主体责任和监督责任不力的责任追究典型案件进行了通报。其中，交通运输部长江航道局所属长江航道规划设计研究院多次发生组织持因私护照出国（境）活动并公款报销，超范围发放咨询费、评审费，违规发放补贴等严重违纪问题，有关人员受到党纪政纪处分并退缴费用。因履行主体责任不力，长江航道局党委副书记、局长熊某被免去党委副书记、局长职务，原党委书记、副局长李某（已退休）等人被通报批评。广西壮族自治区永福县违规发放考核奖金共计208.9万元，县委书记黄某作为直接责任人受到党内严重警告处分，并被免去县委书记职务；违规发放的奖金全部清退。县委常委、县纪委书记经某履行监督责任不力，受到党内警告处分，调离纪委书记岗位。[11]只有像这样做到追究责任不手软，才能更好地促使责任主体落实责任，推动全面从严治党。

强化经费保障。这是落实党建工作责任制的物质基础。经费不到位，是目前一些单位党建工作责任制难以落实的一个重要原因。应把党建经费列入年度财政预算，并随着经济社会发展逐年增加，加大对农村、贫困地区党建经费的投入力度，确保其有足够的经费保障党建工作责任制的落实。

强化责任考核。这是落实党建责任制的条件。地方党委常委会每年要向全委会报告全面从严治党情况。党委（党组）领导班子成员要把履行全面从严治党情况作为述职述廉的重要内容。地方党委、部门党组（党委）每年要向上级党组织书面报告全面从严治党情况。对地方党委、部门党组（党委）特别是党委（党组）书记全面从严治党责任的落实情况，上级党组织要认真做好考核评价。要把全面从严治党情况纳入领导班子和领导干部考核内容，完善考核指标体系，把全面从严治党实际成效作为领导班子及其成员工作实绩评定的重要内容，作为评价党委班子特别是书记认识是否清晰、政治是否坚定、实绩是否优良、作风是否正派、工作是否称职的重要标准，作为领导干部选拔任用、培养教育和奖励惩戒的重要依据，督促其尽职尽责，实实在在抓党建。要创新考核方法，如广东省清远市每年对党建工作责任制实行“五级联述联评联考”，五级即：（1）市委；（2）各县（市、区）党委，市直单位党组织；（3）乡镇（街道）党（工）委，县直单位党组织，市直单位管辖的基层“两新”组织党组织；（4）基层党总支，乡镇（街道）党（工）委、县直单位管辖的基层“两新”组织党组织；（5）基层党组织。五级联述，即党组织落实党建工作责任制情况，各级党组织书记每年分别向上一级党组织或党建工作领导小组专项述职，并代表本级党组织班子向本地本单位参加述职会议的人员作党建工作情况的专项述职。五级联评，各级党组织书记每年接受上级党组织和同级党组织评议党建工作开展情况。五级联考，上一级党组织对下一级党组织开展党建工作情况进行考核。五级联述联评联考得分排名最后1名的县（市、区）党委和得分排名最后3名的市直机关单位党组织，本年度不能评为相关先进集体，主要负责同志和分管领导不能评为相关先进个人。考评结果和上级党组织的考评意见录入干部管理信息系统，作为领导班子调整和干部任用的重要依据。连续3年考评结果排名靠前的单位，其领导班子成员优先考虑提拔使用；连续2年考评结果排名最后的单位，其领导班子成员次年不得提拔使用。[12]这是党建责任制考核方法的一种探索，促进了党建工作责任制的落实。

二、完善党建工作格局

格局指布局、局势、态势，工作格局指工作的布局、局势和态势，是人们广泛使用的范畴，如党政主导、老龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的大老龄工作格局，党委统一领导、党政齐抓共管、宣传部门组织协调、有关部门分工负责、社会力量积极参与的文化工作格局，政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持的安全生产工作格局，等等。

党建工作格局是党建工作的布局、局势、态势。其基本内涵：一是党委统一领导，即党委抓、书记抓。这是党建工作格局的核心，是党建工作集中统一进行的保障。二是部门齐抓共管，即各有关部门抓。这是党建工作格局的骨架，是形成党建工作合力的条件。三是一级抓一级、层层抓落实。这是党建工作格局的机制，是落实党建工作责任、推进党建工作、全面从严治党的手段。

党建工作格局是在党的建设实践中逐步提出的重要任务，是党建工作的基本思路和工作布局。2000年，江泽民在中共中央纪律检查委员会第五次全体会议上指出，“要坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制，坚持领导干部廉洁自律、查处大案要案、纠正部门和行业不正之风为主要内容的反腐败三项工作一起抓的工作格局，战略上总体规划，战术上分阶段部署，从群众反映最强烈的问题抓起，不断取得反腐败斗争的阶段性成果”，[13]从反腐败的角度提出了党建工作格局问题。2009年，党的十七届四中全会指出，“加强和改进新形势下党的建设，是全党的重大政治责任。各级党组织要认真贯彻本决定精神，坚持党要管党、从严治党，全面落实党建工作责任制，建立健全党建工作长效机制，确保党的建设各项部署落到实处。健全党委统一领导、部门齐抓其管、一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局，充分发挥党的建设工作领导小组职能作用”，[14]从加强和改进党的建设、全面落实党建工作责任制的角度提出了党建工作格局。2010年，胡锦涛在全党深入学习实践科学发展观活动实践总结大会上强调：“要全面落实党建工作责任制，健全党委统一领导、部门齐抓共管、一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局，确保党的建设各项任务落到基层、落到实处。”[15]经过多年的探索和实践，2014年，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上宣布：“各级建立了党建工作责任制，党委抓、书记抓、各有关部门抓、一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局基本形成。”

党建工作格局体现着党的建设的经验教训。这集中表现在党委统一领导。历史经验教训表明，什么时候我们坚持党的领导，推进党的建设，党的建设就顺利进行，党的阶级基础就不断增强，党的群众基础就不断扩大，党组织的创造力、凝聚力、战斗力就日益增强，党的事业就发展壮大。什么时候不要党的领导，或者党的领导坚持的不好，如“文化大革命”时期，党的建设就会受到严重影响甚至遭受挫折。在党建工作格局中强调党的领导，正是吸取了党的建设的经验教训。

党建工作格局揭示了党委与有关部门、有关的部门与部门、上级与下级在党的建设方面共同的方向和利益，揭示了它们之间的必然联系，体现着党的建设规律。

党建工作格局也是党建工作责任。这是党委抓党建的责任，是书记抓党建的责任，是党建部门抓党建的责任，是一级抓一级、层层抓党建落实的责任，因此，落实从严治党责任，必须完善和推进党建工作格局。

目前，党建工作格局已经基本形成，对推进党的建设发挥了积极作用，但也存在着一些问题，正如习近平的“三问”：是不是各级党委、各部门党委（党组）都做到了聚精会神抓党建？是不是各级党委书记、各部门党委（党组）书记都成为了从严治党的书记？是不是各级各部门党委（党组）成员都履行了分管领域从严治党责任？一些地方和部门还难以给出令人满意的答案。这些要求我们进一步完善党建工作格局。

第一，加强和改善党委统一领导。党委统一领导是党的建设、全面从严治党的保证。要深化党的领导体制和领导方式改革，激发党委抓党建的积极性主动性创造性，发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，把握好方向、全局，搞好党的建设的顶层设计，制定科学的党的建设计划、方案、举措，统领党的建设工作；正确处理各个部门的关系，科学分工，密切配合，化解矛盾，形成党的建设合力。完善党建工作责任制，明确党委书记党建第一责任人在本单位本部门的具体职责，促使其忠诚履职，心随责走、责随职走，亲手抓好党建。完善党的建设制度机制，严明党的纪律，严格要求、严格教育、严格管理、严格监督，全面推进党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，增强党组织的创造力凝聚力战斗力，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。

第二，完善各有关部门齐抓共管党的建设的责任体系和机制。抓党建、全面从严治党的有关部门主要是党委、机关工委、部门党组（党委）、党建工作领导小组、机关基层党组织、机关党的纪律检查委员会等，它们各负其责、密切合作，是完善党建工作格局、形成党建工作合力的关键。要围绕不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这个重大课题，以及加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，按照“坚持解放思想、改革创新，坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”这个党的建设的总要求，凝聚各有关部门党的建设力量，齐抓共管，形成相互配合的合力。要按照《中国共产党章程》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和党内其他有关规定，明确和强化各有关组织承担的职责，如按照《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，强化机关党的纪律检查委员会维护党的章程和其他党内法规，经常对党员进行遵纪守法教育，作出关于维护党纪的决定，检查党组织和党员贯彻执行党的路线方针政策和决议的情况，对机关党员干部行使权力进行监督，协助机关党的基层委员会加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作，检查、处理党组织和党员违反党的章程和其他党内法规的案件，按照有关规定，决定或取消对这些案件中的党员的处分，受理对党组织和党员违犯党纪行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员的权利等主要职责，并完善相关制度，明确各相关组织怎样承担这些责任，理顺各个组织责任之间的相互关系，形成相互区别又密切配合的责任体系。要发挥各级党的建设工作领导小组的协调作用，促进各部门党的建设工作的相互协调。要完善党组与机关工委之间的沟通协调机制，加强机关党组织设置、编制、学习培训、检查考核等方面的协作，共同推动机关党的建设；完善党委与纪委之间的沟通协调机制，使党委切实履行党风廉政建设的主体责任，纪委切实履行党风廉政建设的主体责任，共同推进反腐倡廉建设。

第三，完善一级抓一级、层层抓落实的制度机制。这是完善党建工作格局的组织机制。党是有层级的组织系统，有中央组织、地方组织和基层组织三个层级；党的地方组织进一步分为省、自治区、直辖市组织，市和自治州组织，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区组织；党的基层组织进一步分为党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。这些组织相互区别，各有自身的职责和权限，如党章规定，党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，有执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作等职责，又相互联系，存在着相互制约的机制。全面从严治党，落实一级抓一级、层层抓落实责任，应完善民主集中制制度，确保在从严治党方面做到下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会，党的上级组织经常听取下级组织和党员群众关于党的建设的意见，党的下级组织要向上级组织请示和报告工作，包括党的建设情况，独立负责地解决自己职责范围内的党建问题，上下级组织之间互通党的建设的情报、互相支持和互相监督。应完善工委书记、党委书记、分管领导、支部书记党的建设的责任机制，明确机关党委书记对工委书记、支部书记对党委书记和分管领导党的建设的责任，明确分管领导对党的建设第一责任人的党的建设责任，等等，形成“责任者抓、抓责任者”的层层落实、压力层层传导尽责机制，并通过层层尽责把全面从严治党真正落到实处。

三、把抓好党建作为最大的政绩

落实从严治党责任，强化党建工作责任制，完善党建工作格局，归根到底是把党治理好，把抓好党建作为最大的政绩。正如习近平在谈到落实从严治党责任时所说，“各级各部门党委（党组）必须树立正确政绩观，坚持从巩固党的执政地位的大局看问题，把抓好党建作为最大的政绩”。

政绩，即政治业绩，也就是官吏在执政时完成的事业、建立的功劳。对共产党自身来说，最大的政绩，是抓好党建。

大就大在党建政绩的地位最高。在社会结构中，党处于上层建筑地位，高于社会生产力和社会经济基础；在我国，共产党是执政党，处于最高的领导地位，党建政绩也处于所有政绩的最高位置。

大也大在党建政绩的能量最大。列宁有一句名言，政治是经济的集中表现，政治同经济相比不能不占首位。从今天的认识水平来看，还应该说，政治还是文化、社会、生态文明的集中表现。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是当代中国最大的政治，是政治的核心，因此决定了党建政绩在社会政绩中处于核心地位，同文化政绩、社会政绩、生态文明政绩等相比占居首位，对社会政绩具有最大的影响力。

大还大在党建政绩代表了人民利益和社会走向。中国共产党没有自身的私利，代表的是人民的根本利益，党建政绩与实现人民群众利益的政绩是一致的、相通的。同时，中国共产党代表了先进生产力的发展要求，代表了先进文化的前进方向，与历史的发展方向相一致，这就使得党建政绩具有最大的群众基础和最大的历史穿透力、生命力。

把抓好党建作为最大的政绩，体现了对抓党建现状的清醒认识。应该说，我们党是重视党的建设的，先后出台了《关于党内同志之间的称呼问题的通知》、《关于高级干部生活待遇的若干规定》、《关于党内政治生活的若干准则》等一系列文件，其中新中国成立至2012年6月就有23000多件，采取了整党、学习教育活动等一系列措施，从各个方面强调和加强党的建设，取得了明显的成效。但是，抓党建方面仍然存在着许多问题，对此，习近平进行了分析。他说：“在一些领导干部眼中，抓党建同抓发展相比要虚一些，不容易出显绩，一年开几次会布置一下就可以了，不必那么上心用劲。也有一些人认为，在发展社会主义市场经济条件下，从严治党面临两难选择：过宽没有威慑力，会导致越来越多人闯‘红线’，最终法不责众；过严会束缚人手脚，影响工作活力，干不成事，甚至还会影响自己的选票。”把抓好党建作为最大的政绩，正是针对这些问题提出的重要要求。

把抓好党建作为最大的政绩，体现了对党面临的考验和挑战的清醒认识。科学技术的进步，社会主义市场经济的推进，全球化的发展，使得我们党正面临着执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，以及精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险，应对这些考验，化解这些危险，必须把抓好党建作为最大的政绩，集中精力搞好党建。

把抓好党建作为最大的政绩，体现了对党的执政使命的清醒认识。作为执政党，我们党正肩负着全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的神圣使命和重大任务。这些使命和任务，不仅要求加强党的建设、取得党建政绩，而且围绕这些使命和任务开展党的建设、取得党建政绩的过程，也是完成党的执政使命和任务的过程。这种一致性，要求我们从巩固党的执政地位的大局看待把抓好党建作为最大的政绩问题。

坚持把抓好党建作为最大的政绩，要提升认识。有真认识，才有可能真抓，才有可能出真的党建政绩。要真正懂得习近平所说的“如果我们党弱了、散了、垮了，其他政绩又有什么意义呢？”的深刻内涵，认识党建政绩是政绩之本，自觉地把党建政绩放在心中的最高位置。真正明白，党建工作，抓新就是创新力，抓实就是凝聚力，抓强就是战斗力，在改革创新、实事求是、增强素质中提升党建政绩。要真正清楚党建政绩与其他政绩的一致性，树立正确的政绩观，自觉地摆脱唯GDP的束缚，在抓党建政绩的同时，抓出中国特色社会主义的物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明的全面发展。

坚持把抓好党建作为最大的政绩，要坚持“三个一起”，即党建工作和中心工作一起谋划、一起部署、一起考核。这是习近平提出的重要思路，也是避免“一手硬、一手软”、“两张皮”的重要举措。应吃透中央和上级部门关于党的建设和其他工作的要求，吃透本地区、本部门、本单位的党建和其他问题实际，用好智库，发扬民主，集中智慧，集体决策，把二者创造性地结合起来，正确处理党的建设与其他工作的关系，制定协调统一的计划、方案、工作措施，制定协调统一的时间表、路线图；应把党建工作摆到全局工作中去定位和考量，确定责任人，统筹调配干部队伍，统筹物资保障，把党建工作与其他战线、领域的工作抓具体、抓深入，确保阶段性和最终工作的目标任务的实现；应健全考评机制，把党建工作与其他工作同检查、同考核、同评比，加大党建实效考核的权重，特别是党委（党组）书记的考核首先要考核其抓党建的成效，用好考核结果，推动党建工作责任人真管真严、敢管敢严、长管长严。

坚持把抓好党建作为最大的政绩，还要完善制度。制度是抓好党建工作的根本保证。应建立和完善党委和书记抓党建工作制度，党建工作目标责任制度，党建工作督查通报制度，党建工作考核评价制度，党建工作奖惩考核制度，党建工作问责制度，党委书记任用提拔制度等各项制度，以制度管党建、管党委书记、管其他相关责任者，确保党建工作取得上级党组织满意、党员认可、人民群众高兴的业绩。