一、管制与治理

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。推进医药卫生治理体系和治理能力现代化是其中的重要内容，也是必然要求。曾经有一度，在我国主流的卫生管理学和卫生经济学领域，提及政府在医疗卫生领域的作用和功能，较多使用的词汇是“管制”或“规制”。治理与管制，看似含义相近，实则有较大不同。

（一）什么是管制

部分卫生管理学和卫生经济学者提出“管制”或“规制”的理由是：由于医疗卫生领域的市场失灵，需要政府予以相应的制度安排以弥补市场失灵，因此需要管制或规制。

在管制经济学中，经济学家对管制的解释比较多地采用狭义的解释，即特指政府对微观经济活动的直接规范和控制。卡恩（A.E. Kahn）在对公用事业管制研究的基础上，指出管制“作为一种基本的制度安排，是为了维护良好的经济绩效，其实质是政府命令对竞争的取代”，是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接政府规定，如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽的义务的规定”。

按照《新帕尔格雷夫经济学大辞典》的定义，管制是指“国家以经济管理的名义进行干预”。日本学者金哲良雄从最为广泛的意义上解释了管制，他指出，管制是指在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内在问题为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是企业）活动的行为。也就是说，政府管制政策包括了市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失灵现象的法律制度及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为。我国学者余晖认为，管制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体（主要是企业）的不完全、不公正市场交易行为进行的直接控制或干预。

（二）什么是治理

“治理”是一个古老的词语，中国历代都讲治理，并且积累了大量国家治理的智慧和经验。现代政治学和行政学等研究将“治理”拓展为一个内容丰富、包容性很强的概念，重点是强调多元主体管理，民主、参与式、互动式管理，而不是单一主体管理。

国际上，在公共管理领域，治理的概念是20世纪90年代在全球范围逐步兴起的。在治理的各种定义中，全球治理委员会（Commission on Global Governance）的表述具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年对治理作出如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意，或者认为符合他们的利益而授予其权力。它具有四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，但确实有赖于持续的相互作用。

（三）治理与管制的差异

治理与管制，看似含义相近，仔细分析，两者之间存在着实质性的差异。

（1）角度不同。治理从综合的角度，以目标为导向，既包括发挥市场机制作用，也包括更好地发挥政府作用，其核心是政府和市场的优势互补和协同联动；管制从单一的角度，强调行为，强调对市场行为主体的约束，从而弥补市场失灵。

（2）实施主体不同。治理讲究的是多个主体的协同，是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作；管制的实施主体主要是政府及政府委托的机构。

（3）采取的策略不同。管制是“替代”市场的制度安排，治理是“矫正”市场的制度安排。后者承认市场对资源的有效配置，并采取优化资源市场配置机制的策略；而前者部分否定了市场对资源的有效配置，并采取取缔资源市场配置机制的策略。