第三节
我国的金融场域维稳和安全保护中的困惑

金融体系经过近百年的重大变革，部分金融生态和金融规范已经有了很大的改变，金融部门内部也分化为专司功能、特殊的活动模式以及独立运作的各种制度组织，但金融稳定似乎越来越难把控。虽然经济学家经过计算就可以知道金融风险发生的大致概率，但还无法准确知道金融风险究竟会在何时发生。金融稳定是在危机中成长出的产物。现代金融稳定状态的形成是不断与金融风险做斗争的结果。每当局部金融体系的运作和内部机制陷入困境且威胁到整体金融秩序的时候，就会产生出解决危机的制度安排。例如1929年美国股市大萧条时期，罗斯福总统推出的果断关闭问题银行的强硬政策；2008年美国金融风暴后又催生出新的混业监管体系。我国的金融稳定状态也是来之不易的。在宏观金融稳定秩序营建、具体的金融维稳、金融犯罪防控、金融风险治理等方面，我国也做出了许多探索。

一、宏观的金融安全保护体系构建及困惑

多年来，我国政府就对增强风险意识、强化金融法治、维护金融安全开展了缜密的政策思考和设计。20世纪90年代，中央批准建立中央金融工委作为金融工作顶层架构，并通过联席会议制度等方式来加强监管合作。在1997年召开的党的十五大会议上，时任中共中央总书记的江泽民在报告中强调：健全金融法规，依法规范和维护金融秩序，有效防范、化解金融风险。1998年，在九届全国人大第一次会议政府工作报告中，时任国务院总理的李鹏提出要健全金融法规、整顿规范金融秩序，严肃结算纪律，加强金融机构内部管理，严禁非法金融活动。1998年5月，中央政治局组织专题学习，听取了时任华东政法学院院长曹建明教授关于金融安全与法制建设的讲课，讨论了金融风险、金融监管、金融危机防范与金融安全建设等关键问题。从这一时期开始，中央就充分认识到金融风险、金融危机并不是单纯的经济事件，它是经济社会转型发展过程中多种矛盾的聚合。整顿金融秩序，需要综合运用经济手段、行政手段与法律手段。

近年来，中央一方面要求金融业发展有序，为经济改革和政府宏观调控提供资源保障；另一方面要求对金融行业的高增长所带来的问题进行对症化解。2017年4月，中共中央政治局举办了维护国家金融安全的集体学习。习近平总书记指出：要加强金融监管，科学防范风险，强化安全能力建设，不断提高金融业竞争能力、抗风险能力、可持续发展能力，坚决守住不发生系统性金融风险底线。党的十九大报告将防范系统性金融风险和打赢扶贫攻坚战、改善生态环境作为建成小康社会的三大重点任务。

2017年11月，根据党的十九大精神，中央批准成立国务院金融稳定发展委员会作为国家级的议事协调机构，并统合中央银行、各类金融监管机构等各种金融监管力量，谋划更高标准、更广范围的金融发展政策，以便更有力地控制系统性金融风险。国务院金融稳定发展委员会还有权指导监督地方金融建设，能对金融管理部门、地方政府维护金融稳定和防范金融风险工作进行监督问责。这是金融监管部门不具备的职权，对当前解决一些地方性金融风险突出问题有着积极意义。国务院金融稳定发展委员会还吸收了一些协作成员单位，包括公安部、司法部、最高人民法院、国家网信办等，以加强行政司法协作。

2018年，新一轮政府机构改革对金融监管顶层设计做出了调整，原银监会和保监会合并，新设立的银保监会在原有职能部门的基础上进行部门重设，缩减至27个职能部门，并根据金融监管热点新设重大风险与案件处置局、股权与公司治理部两个部门。在地方层面，原银监会的36个省级银监局、306个银监分局、1730个监管办事处，原保监会36个省级保监局、5个地市级保监分局也进行了改革，转变为现场监管的重要力量。两万多名监管人员管理270万亿银行保险资产，监管近万家金融机构和1000万名金融从业人员，监管场域涉及银行、保险、信托业、互联网金融，同时接手原由商务部监管的融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务经营，这将使我国从现行的分业监管向更严密的联合监管迈出重要一步。与此同时，金融管理部门的一些职责进行了调整，中国人民银行接手拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职权。新运行的监管体制对危害度大、涉及面广、犯罪率高的一些金融失范行为进行了清查、整顿，例如民间集资活动、互联网金融领域、资产管理领域等；一部分金融业务领域，如针对商业银行的审慎监管已经开展，既进行“门槛式”监管，也开展常态化的行动治理。但纵观推行数年的金融管控，无一例外地涉及金融法律规章的制定、实施和金融监管行为的全面覆盖和经常化，是一种典型的“法律+监管+技术”的思维，这在金融监管部门出台的各项政策意见、会议讲话中体现得非常充分。随着人们对金融风险因素多元性、对金融环境复杂性、对国内外金融体系关联性的认知加深，越来越多的看法认为，要防守好金融风险，单单靠政府监管部门紧盯金融业是不够的，还需要有立体化的政商、政社、商社关系将金融风险肇源包裹起来，充分地消化。

二、具体化的金融维稳措施及困惑

在经济建设取得进展的同时，党和政府为了调处和解决日益增加的社会矛盾和冲突，塑造和谐稳定的社会秩序和价值体系，开始着手研究如何对社会进行规范和管理。起初不少人士认为，社会矛盾源于经济体制改革带来的财富分化，是改革中伴生的矛盾，随着人民群众物质生活水平的提高，一些社会问题自然会迎刃而解。为了给经济建设创造一个稳定的环境，各级政府动用了大量的人力、物力资源进行“维稳”。在金融领域，对参与非法集资的民众，由公安部门牵头进行赃款追缴，进行清理返还；对因房地产“烂尾”而产生纠纷的客户，由政府协调银行暂缓实现抵押权，优先退还购房款；对经营产生严重困难的信用社、信托投资公司、保险公司等金融机构加以救助，为其补充注入资本，保障正常兑付等举措，都是维稳行动的一部分。

随着社会矛盾的不断升级，极端化社会事件的出现，政界学界的看法发生了一些变化，认为这些问题和矛盾与我国长期未重视社会建设、投身社会建设的主体过于单一、相关的社会组织发育不充分、社会管理手段高度行政化有很大的关系。频频投入的维护社会稳定资金实际上是以财政资源来增加社会开支，弥补以往社会建设的欠账。以往实施的维护稳定措施主要还是政府以公权力者的身份自上而下来推动，没有利用和聚合好社会应有的力量。在面临一些社会突发事件时，政府和社会之间应当有的互动还没有建立起来。

三、金融犯罪防控及困惑

长期以来，在金融犯罪刑事政策中，对预防金融犯罪有一些专门化策略。例如加强金融从业人员法治教育、加强技术防范和金融机构内部稽查、清除民间金融违法违规活动、阻断其恶化为犯罪，但这类政策及其指导下的行动的总体基调是控制。随着金融的专业化发展以及对经济社会生活的嵌入性加强，金融控制规则越来越得不到遵从，刑法的反应越来越不灵敏，一些地区、时点爆发出集中化的金融犯罪潮，例如民间非法吸储犯罪潮、P2P网贷诈骗潮、内幕交易型犯罪潮等。作为中枢的刑事政策受到了严峻挑战。从战略管理的眼光来看，预防和减少金融犯罪需要广泛的、理想的干预方式，干预场域也不应局限于金融体系内部或者周围，干预的目的是建立起良性的金融生态。以往的控制观功能障碍增加难以发挥应有效果，需要思考如何使金融犯罪刑事政策向社会安全体系靠近，结合社会生活体系中天然预防犯罪的机能，将正式规则与行业规约、社会习惯、集体行动等融合起来，将外部秩序与内部秩序统一起来，以群体性治理能量来压制个人私利膨胀和越轨，举社会系统之力来对抗金融犯罪的侵蚀势头。