第三节　从自治到保甲

有清一代，地方基层虽有保甲、乡约等组织，然国家行政权力实则大抵止于州县衙门，县以下广大地区的权力结构为地方士绅所控制，维护治安、举办公益等公共职能亦由士绅承担，在国家权力所及的范围以外，构成了费孝通所谓由下而上的“无形组织”。⁽⁸²⁾

这种缺乏“结构之紧凑性”（structural firmness）的传统国家组织，在小农经济与非竞争性的条件支持下，大体仍能维持着稳定与平衡的局面。然而，自19世纪末期以来，中国迫于外力之交逼，各项现代化事业次第展开，传统政治组织已难应付此一新局，古老帝国自不能不走向现代国家的蜕变之路。在此情形下，如何向下延伸国家权力，以谋社会资源之动员，遂成一迫切问题。⁽⁸³⁾基于此项需求，国家与地方精英（local elite）的权力关系势须重新编组，俾地方精英得以纳入国家体系，整合于共同目标之下。

一般来说，要达成上述的政治整合，大致有两种不同的策略可供选择：在积极方面，政府可建构一套制度，使各种社会力量循正常管道，参与政治过程，从而达成政治上的共识；消极方面，则可通过官僚化的途径，扩张政府行政组织，强化国家对社会的控制力量。⁽⁸⁴⁾

从清末以迄抗战前夕，中国地方政治的发展过程，乃是由以参与为重的政治动员，转换到以统制为主的政治控制。而自治与保甲的递嬗，则在制度上充分体现这个推移的过程。