二、南京政府时期

南京政府的施政指导原则来自国民党总理孙中山。孙中山的民权思想在民国时期有着长足的发展，他倡行直接民权，主要是应用于地方自治。⁽⁹⁰⁾孙中山长期留意西方的政治制度，认为“法、美两国能日臻强盛，要以注意地方自治为根本”⁽⁹¹⁾。孙中山对于地方自治实施的具体内容和步骤，主张：“首立地方自治学校，各县皆选人入学，一二年学成后，归为地方任事。次定自治制度，一调查人口，二清理地亩，三平治道路，四广兴学校，而其他诸政，以次举行。至自治已有成绩，乃可行直接民权之制矣。”⁽⁹²⁾可见他首重地方自治人员、干部的培养，然后才能展开各项地方自治事业。孙中山发展地方自治的单位是以县为基本。1924年，他在《北上宣言》中提及，在划分中央与省的权限时，要使国家统一与省自治，各遂其发达而不相妨碍。同时确定县为自治单位，以深植民权之基础，且当以全力保障人民之自由，辅助农工实业团体之发达。显然孙中山此时认为，发展县自治才能真正落实民权、保障民权，并且能发达农工实业。⁽⁹³⁾

由孙中山对地方制度的设计可以得知，他十分在意通过制度的安排，为日后的中国奠定长治久安的基础。举凡发展地方自治的关切、防止中央过度集权、防止武人垄断统治权、防止地方民权失落等，在此都反映出他对中国民主进程的终极关怀。然而，在现实政治条件与政治环境未成熟的情况下，孙中山的地方制度设计并不易落实。单以地方自治来说，吴相湘便曾有如下慨叹：“孙先生对地方自治如此重视，计划详明。可惜他及身没有能看到一县实行，即他逝世后五十七年仍旧没有一县完全依此法切实施行！”⁽⁹⁴⁾

因“剿匪”与抗日时局的演变，南京国民政府的地方自治工作无法得到全面的发展，甚至萎缩为地方摊派建设与分担军事与治安的保甲工作。研究指出，至1932年底全省已完成县自治区域划分，只有江苏、浙江、安徽、河北、贵州、察哈尔、绥远等7省，仅占全国28省的25％；部分完成的有江西、湖南、河南等12省，占43％；云南、广西等9省则完全未举办，占32％。⁽⁹⁵⁾完成县自治区域划分的省份只占1/4，这7省离真正实施地方自治还相距甚远，何况其他尚未完成县自治区域划分的省份。

在军政工作独大的情形下，将国家行政与地方自治结合，保甲制度遂依附于地方自治制度之上。⁽⁹⁶⁾1929年7月13日，南京国民政府颁《县保卫团法》，要求各县组织保卫团、牌、甲、区团和总团。9月18日，复公布《清乡条例》。同年10月30日、11月12日呈准行政院公布《邻右连坐暂行办法》、《清查户口暂行办法》。依此三项法规规定，各县成立清乡局，村里（即乡镇）制为体，清查户口及连坐办法、地方保卫团条例为用。以村里（乡镇）邻闾自治制度系统为主体，以自卫及治安保甲系统为附属的两大制度系统并存的格局初步形成。到1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”总司令部发布《豫鄂皖“剿匪”总司令部实施保甲训令》、《“剿匪”区内各县编查保甲户口条例》。⁽⁹⁷⁾

南京国民政府初建之时，为控制地方各省，采取缩小省政府权力的措施，在1927年6月27日、1928年4月18日、1931年3月23日三度提出《省政府组织法》和《修正省政府组织法》，其中第二次的组织法对于省主席的权力限定最为严格，“省主席差不多只有执行决议、召集会议的职权了”⁽⁹⁸⁾。对省主席的过度限制，明显影响到省政府的施政能力，针对这种情形，在1932年12月全国第二次内政会议上，蒋介石痛陈其弊，“几无一事不须经省政府委员会之议决，不特辗转耽延，有失敏捷之效，会议频数，徒贻废事之机，流弊所至，且不可胜言”⁽⁹⁹⁾。

在财政上，南京政府亦施行集财中央。1928年以后，中央厉行国税统一，将盐税和统税之地方附加各款收归中央，以前被截留之款，必须如数解缴中央，地方财政收支便失平衡。⁽¹⁰⁰⁾

1941年6月举行第三次全国财政会议，主要是进行财政收支系统的改革，将国家与地方收支明确划分。议决财政收支系统分为两类：一为国家系统（包括中央及省），一为自治系统（以县为单位）。自1942年度起，省的预算编入国家预算中。学者谓此为“抗战以后又一大事”，因为“这一次财政系统的改革，使中央的权力显然加强”⁽¹⁰¹⁾。原本已划归地方的田赋，此时决定收归中央，并实行征实制。⁽¹⁰²⁾省的财政更形羞涩。

省库匮乏的骨牌效应是县库极度贫乏，当时各县财政收入主要来源于省支政务费、省支补助费、县税收入这三项，前两项来源不稳定，县税收入则乏善可陈，但又需负担庞大的“地方自治”、“县政建设”等基层工程，因此常陷入“巧妇难为无米之炊”的窘境。⁽¹⁰³⁾