一、北京政府时期

传统中国的中央与地方关系，大多处于一种紧张的动态消长关系。学者指出，传统的中央与地方关系矛盾的主要方面总在中央这一边。⁽⁷⁴⁾省制与中央地方关系，主要指的是因省制大小与数量多寡而造成的中央与地方关系的变动。大凡省制小且多，则中央相对权大，此时一切军事、行政、司法、财政、人事诸权皆归属于中央，各地省政府如同中央的分支机构；反之，如果省制大且寡，则中央相对权小，各地省政府拥有较多的独立性与自主地位。洎至晚清，因内外困境交逼，各省督抚逐渐掌握原属中央的军事、财政、人事等权力，地方政府的主管事务，中央几乎不能过问，甚至连与外国接触交涉，也渐渐下移到几个实力雄厚的督抚手上。清末地方督抚权力上升的结果，一方面造成各省督抚获得较大的国事发言权，另一方面也为中央与地方的纷争埋下隐忧。

辛亥革命后，省制问题造成中央与地方关系紧张的后果迅速浮出台面，在中央政府方面力图建立威权，在地方政府方面则尽力抗拒中央，力图保有地方的利益与权力。此时无论是北京政府或是南京国民政府，都致力于建立中央政府的威权，中央与地方的紧张关系，因省制问题又很快地重回传统的老路。当时的《临时约法》虽然对中央政权机构的组成和大概的职权有所规定，但是对于中华民国地方政权的组织原则和结构完全没有涉及，对于中央政权与地方政权的相互关系也没有任何规定。⁽⁷⁵⁾

1912年6月，北京政府公布《国务院官制》，其中第五、第六两条分别规定：“国务总理就所管事务对地方长官得发训令及指令”；“国务总理就所管事务于对地方长官之命令或其处分议为违背法令或逾越权限者得停止或撤销之”。⁽⁷⁶⁾1914年7月10日，北洋政府公布外交、内务等九个部的修正官制，对各部的职权作一定程度上的调整。例如，《修正内务部官制》第十、十一条分别规定：“内务总长对于各省巡按使及各地方最高级行政长官之执行本部主管事务有监察指示之责；内务总长主管事务对于巡按使及各地方最高级行政长官之命令或处分认为违背法令或逾越权限者，得呈请大总统核夺。”⁽⁷⁷⁾继之，又颁布《各部官制通则》，规定：“各部总长就主管事务依其执权或特别委任得发部令；各部总长就主管事务对于地方长官得发训令及指令；各部总长就主管事务对于地方长官之命令或处分认为违背法令或逾越权限者得停止或撤销之。”⁽⁷⁸⁾这些中央官制的规定，都指向一个共同焦点，就是中央对地方的命令、监督、处分保有最后、最高的决定权。

北京政府汲汲营营于集权中央，势必冲击到各省的权力。将各省民政长改为巡按使，并须接受中央监督，使省地方行政权力萎缩为中央政府之一派驻机构。内务部与巡按使二者之间由原来实质性的上下级关系转变为名义上的上下级关系，全部从属于大总统之下。

中央和地方均视财政为生命线，致力集权中央的北京政府当然不会放过抓紧地方的财政权。原本清末施行的由地方代征解款中央的方式因战事破坏，中央在新用及旧债逼迫之下，财政陷入窘境。袁世凯政府一方面基于财政困难事实所逼，另一方面是社会上支持中央整理财政之舆论已成熟，乃决定施展其财政集权之措施。⁽⁷⁹⁾1913年2月19日，袁世凯政府设财政委员会，筹划全国财政，订定章程十条。参加人员除财政总长周学熙、总统府秘书长梁士诒外，另指派梁启超、陈威、赵椿年、刘炳炎、管象颐等为委员。⁽⁸⁰⁾1913年5月16日，原任袁世凯总统府秘书长梁士诒在继任财政总长时，即发表《救济目前财政办法及告国人书》，宣扬财政统一的重要，谓“国之存亡，一国共之。财政之张弛，即当一国共图之，而统一主义之实行，尤以财政为唯一之根本。财政不统一，则其他大政未有能统一者。况中央既不能与各省收指臂之效，则各省与府县亦将成分裂之形，行令吾茫茫神州，瓦解鱼烂而已”⁽⁸¹⁾。

因实行财政集权，与财政攸关的税制问题很快成为中央和地方各省矛盾的来源。为保证中央政府的财源不虞匮乏，增加中央财政收入，巩固国家财政基础，袁世凯政府决定仿效西方实行分税制，以厘清中央和地方的事权与财权。⁽⁸²⁾当时财政部门划为国家税的有：田赋、盐课、关税、印花税、常关税、统捐、厘金、矿税、契税、牙税、当税、牙捐、当捐、烟税、酒税、茶税、糖税、渔业税及其他杂税杂捐；地方税则有商税、牲畜税、粮米税、油捐、酱油捐、船捐、杂货捐、店捐、车捐、房捐、乐户捐、茶馆捐、饭馆捐、鱼捐、屠捐、肉捐、夫行捐及其他杂税杂捐等。至于将来应设之国家税，在各国均已定为国家税，行之已久且效果良好，所以定为国家税，计有登录税、通行税、遗产税、营业税、所得税、出产税、纸币发行税等税种；另外如房屋税、国家不课税之营业税、国家不课之消费税、入市税、使用人税、使用物税等税种，从性质上看宜为地方财源，从征收上看宜归地方管理，所以定为将来应设之地方税。另外对于营业税和所得税两种将来应设之国家税，若不给地方政府以设附加税之权，地方或将隐匿，征收恐难完成。所以北京政府仿效日本、法国的税制，在地方税中允许将来开设营业附加税和所得附加税，以协调中央与地方的税收分配关系，保证国家对营业、所得两税的征收。其中，田赋和牙税、当税等地方性收入，通常应作为地方税，但都被纳入国税体系中。附加税的限制额度，主要参考日本税制，规定田赋附加税不得超过30％，营业附加税不得超过20％。⁽⁸³⁾

1921年，江西、陕西、福建等12省议会代表提出《请划分全国税源以实行地方民治促进中央统一而维国本案》的议案，要求更明确划分全国税源。该议案首先指出，从中国的实情来看，财权分配不明确造成中央和地方之间争夺财源，最后导致中央缺少财力保证，因而划分国地税是解决政治纷争的经济基础；其次，该议案认为，就西方各国的经验来讲，划分国家税地方税是大势所趋；最后，该议案认为，按照学理的要求，也应当根据税收的性质区分国家和地方收入。⁽⁸⁴⁾

1923年10月10日，北京政府颁布《中华民国宪法》。有关财政税收的规定列入其中，如第二十三条规定：关税、盐税、印花税、烟酒税、其他消费税及全国税率应行划一之租税，由国家立法并执行之。又如第二十五条规定：田赋、契税及其他省税，由省立法并执行或令县执行之。⁽⁸⁵⁾此时田赋已经划归地方，地方税收立法权已经下移，国家税收政策已经倾向于地方分权。⁽⁸⁶⁾这应是北京政府在现实政治上的让步与在税制上的进步。

学者在评论1913年的二次革命时指出，这次革命在本质上即为民国史上首次中央集权与地方分权争夺的最高表现，其中也有税源划分、盐税抵押、不准各省对外借债等财政因素掺杂其中。⁽⁸⁷⁾虽然如此，北京政府在统一财政、财政集权上也有正面之处。在近代中国财政史上，或谓1912年到1916年称为“税权集中”时期，因为当时国家大局既定，中央责令各省报解税收，并收回关、盐两税，税权渐归集中。⁽⁸⁸⁾研究指出：“（北京政府）初期注重国地分税，明确各自的事权和财权；中期开始加大地方的税收权限，加强地方自治财力保障；末期则表现为规范税收立法，限制地方税收任意扩张。从政策制定和实施的主观动机来看，北京政府试图通过改革税制来保障中央和地方政府的财政收入，同时对国民经济运行产生积极的调节作用。”学者并肯定：“此一时期初步形成的现代分税制的财政管理体制，为南京国民政府的税制建设和中国资本主义税收制度的确立奠定政策基础，对于现代分税制的实施和进一步完善也具有历史借鉴意义。”⁽⁸⁹⁾