一、北京政府时期

北京政府改革地方行政区划的主要目标，系为改变各省各自为政的局面，以加强中央集权。1912年5月13日，北京政府国务总理唐绍仪正式宣布“本军民分治之意，期渐举行政统一之实，因时因势因地，施以合宜之地方制度”。⁽⁴⁹⁾省制改革正式启动，展开北京政府与参议院三度为省制改革草案的往复更迭。三次省制改革草案分别于7月5日、8月20日、10月18日提交参议院，但是无具体结果。三次省制改革草案无法获得参议院通过，其因除了北京政府与参议院双方缺乏互信共识外，也受制于复杂的时局困境、民众的心理传统和民众自治能力不足等因素的限制。⁽⁵⁰⁾

由于三次省制改革草案无法过关，1913年1月8日，临时大总统袁世凯利用参议院休会期间，在没有经过参议院议决通过的情况下，径行公布《画一现行各省地方行政官厅组织令》，推行省、道、县三级制，并推出“军民分治”原则。依照该法令的规定，地方行政编制法及地方各项官制未公布以前，民国的国家行政区域除蒙古、西藏、青海地方另有规定外，其各省、地方划一现行行政长官，已设民政长的省份，以民政长为该省行政长官；未设民政长的省份，以都督兼任民政长为该省行政长官，各省行政长官应依现行法规之例于该省设一行政公署，各省行政公署设一处即总务处，四司即内务司、财政司、教育司和实业司为具体办事机构。⁽⁵¹⁾省民政长制得到确立。4月2日，又公布《省议会暂行法》，确立民国北京政府时期省级行政体制的基本架构。⁽⁵²⁾

至于“联省自治”派对实际省政运作的主张，主要包括两方面：一是容许各省自治，由各省自己制定一部省宪，依照省宪自组省政府，统治本省；二是由各省选派代表组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一。联省自治运动中与省制变动较有关系的当属省宪与联省宪法的制定，这是中国行政制度史上未曾有过的经验。在民国初年联省自治运动制定的各省宪法或草案中，以湖南、浙江、广东三省的省宪最具代表。⁽⁵³⁾其中《湖南省宪法》是中国第一部由省制定，并以联邦制为基本原则的宪法，学者指出其特点为：第一，沿袭西方“主权在民”的原则，扩大人民的权利和自由，法律面前人人平等，人民有言论、结社、信仰、迁居自由及营业自由，并第一次将选举、罢免、创制、复决四项权利写入宪法，同时明确肯定男女两性公民同享有选举权。第二，省政府机关按照三权分立原则组成。第三，对省的事项以列举的方式作明确规定，其用意是使省权与国权有所划分。第四，公民总投票制，凡省议会之解散，省宪之修正，省长的选举、罢免，法律之复决案等，都由公民总投票来决定。⁽⁵⁴⁾

由省宪的制定与实施一事来看，当时部分满怀联省热情的政界与学界人士的目标，曾短暂地得到实践。但在快速变动与错综复杂的政治局势下，省宪与联省自治运动都显得十分脆弱和无力。然而，如果放在中国行政制度史或中国近现代史的脉络中来看，那么省宪的制定与实施也反映出部分历史的进程和社会的进化。