一、清末省制问题的浮现

清朝的地方行政制度颇为复杂，如果从行政区划看，为省、府、县三级；而从官员设置看，却有督抚、布按（布政使与按察使）、道员、知府、知县五级。省级督抚员额定制为八总督十五巡抚。⁽²⁾层级繁复，加上复杂的监控、牵制、官官相护等行政弊端，使得中央往往被蒙蔽隔离，无法掌握真正的民意与民情。

省制在晚清之所以成为政界、知识界关注的议题，有其长远的国内外背景，其中，国内背景中最重要的因素是19世纪中叶以后各省督抚权力的扩大。此时，省既是中央派出机构，又是地方最大行政区域和最高行政机关。中央所赋予各省的权力计有：一是军权，二是财政权，三是用人权，四是司法权，五是外交权。⁽³⁾到20世纪初，因中央政府与地方各省的矛盾加剧，在朝廷的立场，欲利用新政改革剥夺各省督抚的政治、财政、外交、司法与军事等方面权力，⁽⁴⁾特别是新政改革中的政区变革部分，清政府希望通过政区变革加强中央集权统治，地方督抚则希望通过这次改革巩固地方势力。⁽⁵⁾

至于省制问题的国外背景，则是欧美联邦主义伴随西学东渐而输入中国。1864年，第一位来华的美国传教士裨治文（Elijah Coleman Bridgman，1801—1861，1830年来华）所著的《联邦志略》一书在上海出版。此书是近代中国接触到的第一部美国史地著作，也是近代中国人最早接触联邦主义的开始。⁽⁶⁾西方的联邦主义思想从此成为中国内部讨论省制问题的重要依据。

到清末时期，因为革命派与改革派的相继提倡，联邦主义思想逐渐蔚为风潮。⁽⁷⁾联邦制度的观念在此时即深入人心，李剑农曾谓：“无论是在革命派中，还是在立宪派中，都有将来需仿效联邦制度的观念。”⁽⁸⁾知识界在思考如何解决国家长治久安的政治制度问题时，也注意到简化行政层级、加快行政效率及沟通上下之情的行政制度改革等问题。晚清知识界率先提出省制改革，且对于地方行政改革的意见，较有系统又有具体主张的人士中，当以康有为为代表。⁽⁹⁾康有为在当时曾数度上书朝廷，并公开为文，明确主张改革官制、废省设道、学习日本变制，以县直隶国主等意见。⁽¹⁰⁾章炳麟等人也赞成废除省级政区，提出“废省存道，废府存县，县隶于道，道隶于部”的主张，“其中心思想是改清朝的三级地方制为两级，缩小行政区，划分军民二政，以加强中央集权”。⁽¹¹⁾与康有为等人废除省区主张不同的是缩小省区的意见。例如，梁启超便主张行政区域不宜太大，要求缩小省区并主张对省级政区进行渐进式的改革，具体办法是将全国政区分成两部分，一部分由中央直接管辖，一部分仍以地方督抚为地方长官。梁启超主张缩小省区的理由主要有：第一，现制不能保政治之统一；第二，缘此而中央施政之范围太狭；第三，缘此而财政计划极难善良；第四，缘此而弛内阁之责任；第五，督抚无责任之道等。⁽¹²⁾无论是联邦论、废省论或缩省论，都是近代省制改革思潮的首部曲，预告着日后这一改革思潮将受到朝野人士的重视。