第三节 行政公务人员
一、行政公务人员的含义和分类
1．行政公务人员的含义
行政公务人员是指依法能代表行政主体，以行政主体的名义实施行政行为，其行为后果归属于行政主体的个人。
公务员制度是适合现代政府管理需要的新型人事制度。英国是最早创设公务员制度的国家。“公务员”一词来源于英文“civil servant”，但各国的译法不一样，有的译为公务员，有的译为文官，有的译为文职官员或一般公职人员。各国公务员的含义及其包含的范围也不一样。
在英国，将从事日常行政事务管理的人员称为文官，原意为文职服务人员，是相对武官而言的。根据1977年内阁向国会所做的解释，英国目前的文官主要是指政府机关中，那些不和内阁共进退，必须经过公开竞争考试，择优录用，无过错可以长期任职的人员。
在法国，国家机关人员统称为公务员。它分为两类：一类是不适用公务员法的公务员，如审判官、议会工作人员、军队人员，以及工商业性质的国家管理部门、公用事业、公益机构的人员等。另一类是适用公务员法的人员，如中央各机关从事国家管理事务的常任官员。
德国也将公务员分为两类：一类是特别职位的公务员，即不适用公务员法的公务员如内阁总理、国务员、各部部长；另一类是一般公务员，即适用公务员法的公务员。
在日本，根据日本《公务员法》的规定，公务员被分为特别职与一般职两类：特别职包括内阁总理、国务大臣、法官等，任命须经特定的手续；一般职是指上至事务次官下至清洁工在内的所有工作人员，相当于英国的文官。
在美国，行政部门的官员统称为文官，包括部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政治任命官员和行政部门的其他所有文职人员，有时把政治任命官员以外的行政部门所有文职人员，称为“职业文官”或“政府雇员”，其范围与英国常任文官基本相同。
在我国，长期以来关于行政公务人员的称呼一直不统一，有国家工作人员、国家行政机关工作人员、国家行政工作人员、行政机关工作人员、国家干部、公务人员等多种不同的称谓，这不利于分类管理。2006年《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）颁布后我国“公务员”从名称到内涵，都有了明确的统一规定，2019年我国《公务员法》进行了修改。
2．公务员的分类
一般国家公务员制度都把公务员分为政务类公务员与业务类公务员两大类，中国也有类似划分，中国共产党的十三大报告曾提出过这一分类，“国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理”。实际上可以这样认为，我国政务类公务员一般是指中央和地方人民政府的组成人员，业务类公务员则是指除政务类以外的其他公务人员，包括上至国务院各部副部长下至办事员的一切公务人员。
政务类公务员与业务类公务员的区别主要表现在以下三个方面：
第一，承担的职能不同。政务类公务员是直接负责国家政治方面的管理事务，领导国家行政管理活动的人员，是国家政策的制定者和国家大政方针的决策者，而业务类公务员则是国家政策的实施者和执行者。
第二，产生的方式不同。由于所承担的职能不同，他们的产生方式也不同，政务类公务员一般应经由选举产生，实行任期制；而业务类公务员一般经由公开竞争考试，择优录用的方式产生，实行常任制，即无过错可以长期任职。
第三，管理方式不同。政务类公务员按照宪法和组织法进行管理，而业务类公务员则按国家公务员法进行管理。
二、行政职权与行政职责
1．国家公职关系
公务员之所以能成为公务员，是因为担任国家公职，执行国家公务而与国家（国家机关）发生的法律关系。
为了有效实施行政管理，国家必须在各种行政组织中设置具有法定权利义务的国家公职，它一般由职位、职务、职权及职责四个要素构成。职位是指国家设置在行政组织中的位置，每一行政组织都由若干层次和不同等级的职位构成，这些职位通常称为部、司（局）、处、科、室等。职务则是指处于某一行政职位上的人，它是处在行政组织某一职位上，担任固定任务的某一行政机关工作人员的代称，一般冠以“长”的称谓，如部长、司（局）长、处长、室主任等。
行政职权是指公务员基于职务所享有的法定权力，或者说是履行职务的法定权力。行政职权具以下特征：①职权是法定权力，具有法定性；②职权有明确的范围，不同的职位具有不同的职权；③职权与个人无关，谁担任了这一职务，就获得了相应的职权，一旦离开这一职位，就不再拥有这一职权。
职责是公务员基于职务所应当履行的义务和责任。
2．公务员的权利和义务
公务员享有下列权利：服公职的权利（工作条件保障权和身份保障权）；财产请求权（工资、福利和保险）；参加培训权；批评建议和申诉控告权；辞职权；法律规定的其他权利。
公务员承担下列义务：模范守法、依法履职提高工效、服务人民接受监督；维护国家安全、荣誉利益；忠于职守，勤勉尽责，服从义务（绝对服从、相对服从）；保密义务；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派；法律规定其他义务（兼职、营利活动、离职后从业限制、罢工、集会游行示威）。
3．对公务员的人事管理
（1）考核：内容上分为德、勤、绩、能、廉；种类有平时考核和定期考核；结果有优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。
（2）奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予称号。
（3）惩戒（处分）分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
（4）辞职包括主动辞职、引咎辞职和责令辞职。主动辞职应当提前提出书面申请。引咎辞职是指领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响，或者对重大事故负有领导责任，引咎辞去领导职务。责令辞职是指领导成员因其他原因不再适合担任现任领导职务的，或者应当引咎辞职但本人不提出辞职的，责令其辞去领导职务。公务员有连续两年被确定为不称职等情形的，可以辞退。
（5）职务升降：民主推荐，组织考察、讨论，决定任职（竞争上岗和公开选拔）。
（6）交流的方式包括调任、转任。调任是指国有企业、高等院校和科研院所以及其他不参照公务员法管理的事业单位中从事公务的人员，调入机关担任领导职务或者四级调研员以上及其他相当层次的职级。转任是指公务员在规定的编制限额和职数内，在不同职位之间转任。
（7）回避有任职回避、公务回避、地域回避。任职回避又称职务回避，是指公务员不得担任与其法定亲情关系有直接关联的职务的制度。《公务员法》第七十四条规定公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关双方直接隶属于同一领导人员的职位或者有直接上下级领导关系的职位工作，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。公务员不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或者主管部门担任领导成员。公务回避是指公务员在行使职权的过程中，若与所处理的事项存在利害关系，应当依法终止职务行为并由其他公务员行使相应职权的制度。公务回避中的利害关系既包括本人和法定的亲属关系人员，也包括师生关系、同学关系、战友关系、同乡关系、上下级关系、敌意关系、竞争关系等。地域回避是指《公务员法》第七十五条规定的担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的公务员，不得在自己的原籍和其他不宜任职的地区担任一定级别的公职的制度。
（8）退休包括正常退休和提前退休两种情形，公务员达到法定退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。我国公务员符合工作年限满三十年，距国家规定的退休年龄不足五年且工作年限满二十年等条件之一，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休。
4．公务员的权益保障
（1）公务员对人事处理决定不服的，可以申请复核，对复核结果不服的，还可以申诉。
（2）公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者监察机关提出控告。
（3）聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。
【案情介绍】
2018年春节期间某天，某市法院法警大队副队长杨某与沙土镇法庭副庭长敖某等一行4人，驾驶着警车回家。在街心路口见大街上人多车挤，便拉开警笛借人行道穿行向前。由于车速过快，将停在路边下客的出租车车门刮破一道裂口。出租车司机上前理论，杨某称其在执行公务，司机应当让道。出租车司机认为杨某等人刮坏了车门，应当赔偿。双方遂争吵起来，杨某等人将出租车司机推到一边扬长而去。
第二天，出租车司机找到市法院领导，要求解决问题。经法院纪检监察部门调查，杨某等人当天是开着警车去一企业老板处吃拜年饭，并非执行公务。遂决定给予杨某等人警告处分，并责令由其个人赔偿出租车司机的损失。司机不服，认为杨某等人是法院的法官，肇事车是法庭的警车，应当由法院承担赔偿责任。
【法律问题】
杨某等人是否应当承担责任？
【参考结论】
杨某等人在本案中是公民身份，本案应由杨某等人承担赔偿责任。
国家公务员具有“公”与“私”双重身份，即执行职务时的公务员身份和从事非职务活动时的公民身份。由双重身份产生双重行为，即公务行为和个人行为。区分两种行为的关键在于其行为是否与执行职务有关，与执行职务有关的，为公务行为，与执行职务无关的，则为个人行为。当然，判断一个行为是否公务行为还应当综合考虑其他因素。本案杨某等法官私自出车酿成交通事故，当属个人行为，对内须承担行政处分责任，对外则应承担民事赔偿责任。
三、公务行为的认定
1．公务员的双重身份及其角色冲突
公务员原本就是公民的一员，公民经法定程序进入国家公务员队伍后，其公民身份并未丧失，即他仍属于中华人民共和国的公民。但公务员又是一种担任国家公职的公民，他与国家构成了一般公民与国家之间所没有的法律关系即行政职务关系，基于这一法律关系，他可以依法代表国家行使行政职权而成为国家的公务人员，因此，每个公务员都具有“公民”与“公务员”的双重法律身份。
双重身份必然产生角色的冲突，作为普通公民，他享有宪法和法律所规定的基本权利，履行作为一个公民的义务；但作为一个公务员，他一方面享有公民所没有的诸多行政法上的权力，另一方面作为普通公民所享有的一些权利他却不能享有或受到一定限制，譬如西方国家法律普遍要求公务员在政治上严守中立，不得参加任何党派，不得参加游行、集会、示威，不得接受政治捐款，不得发表不同的政见，不得经商等。而且，作为公务员，他应当履行更多的义务，譬如，面对正在行凶的歹徒，作为公民，袖手旁观一般视为思想道德问题，而作为值勤警察视而不见则为严重失职行为，须承担相应的法律责任。
与公务员的双重身份相对应的是公务员的双重行为，当公务员以公民（个人）的身份进行活动时，其行为属于个人行为，其行为的法律效果亦归属于其个人；当他以国家行政机关的名义实施行政管理时，其行为属于公务行为，其行为的法律效果归属于其所代表的国家行政机关。个人行为是个人意志的反映，而公务行为则是国家意志的体现。
由于公务员的个人行为与公务行为是两种性质完全不同的行为，它不仅关系到该行为自身的法律效力，还直接关系到该行为的法律后果和法律责任由谁承担问题，因此，将两者区分开来具有重要意义。
【案情介绍】
公务员的双重身份和公务行为
某县公安局办公室主任王某在一次宴请自己老战友的酒席上与酒店老板李某发生争执。王某一气之下，将酒店内的一台高级进口电视机砸坏，并扬言要吊销李某的营业执照。李某在多次向王某索赔无效的情况下，以王某为县公安局干部为由，要求公安局予以赔偿。被公安局拒绝后，李某以县公安局为被告，向县人民法院提起行政诉讼，请求法院判令县公安局赔偿自己的损失。
【法律问题】
王某的行为是否属于公务行为？
【参考结论】
《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这说明人民法院受理的行政案件至少要在表面上符合以下两个条件：一是被诉的行为必须是由行政机关或者行政机关的工作人员作出的行政行为，非行政行为不能提起行政诉讼；二是该行为侵犯的必须是公民、法人或者其他组织的合法权益。在本案中，王某侵犯的是李某的合法权益，符合第二个要件，并且王某也属于行政机关的工作人员，因而，从表面上看好像也符合第一个要件，似乎人民法院对该案应予受理。但是，实际上该案的情况并不符合第一个要件，因为王某虽然是公安局的工作人员，但是，他砸毁电视机的行为并不是以公安局的名义进行的，不属于公务行为，因而他的所作所为也不可能是行政行为，所以应对该案负责的也应是王某本人，而不是行政机关。李某要保护自己的权利，应该向法院提起民事诉讼，而不是行政诉讼。
【要点集成】
《行政诉讼法》第二条、第十二条。
本案在理论上涉及公务员的双重身份问题。所谓公务员的双重身份，是指任何一个公务员，不论其职位的高低和大小，他首先是一个公民，享有其作为一个公民在宪法与法律上规定的权利和履行宪法与法律规定的义务；但是，作为一个国家公务员，他又不同于一般的公民，他因为进入公务员行列而担任了行政公职，就具有了代表国家，通常是以行政机关的名义从事公务活动的资格，从而也就享有了一般公民所不可能有的行政职权，承担了一般公民也不可能有的行政职责。在行政法上，与这两种身份对应存在的是公务员的两种行为，即个人行为和公务行为。
在许多情况下，由于公务员的两种身份归于一个主体，从而变得难以区分。区分公务员的这两种身份具有重要意义，因为：第一，区分公务员的这两种身份是确定公务员的公务行为的需要。一般而言，当“公务员”以公务员的身份出现时，其行为是公务行为，而他与公务员身份无关的行为则多属于个人行为。第二，区分公务员的这两种身份是公民决定自己态度和行为的需要。对于公务员代表行政主体作出的行政行为，相对人有服从的义务，而对于普通人的命令和行为，人们则没有服从的义务。第三，区分公务员的这两种身份是确定责任归属的需要。因为，当“公务员”以公务员身份出现时，他和行政主体之间存在行政职务委托关系，其行为属于公务行为，所引起的后果也由行政主体承担；而当他以普通公民的身份出现时，他和行政主体之间不存在行政职务委托关系，其行为也属于个人行为，所引起的后果完全由自己承担。第四，确定公务员的这两种身份是受害方确定救济途径的需要。对“公务员”以公务员身份引起的侵害，受害方往往可以通过行政诉讼寻求救济，而“公务员”以普通公民身份引起的诉讼，往往是民事诉讼或者刑事诉讼，而不是行政诉讼。本案就是一例。
在本案中，王某的行为与其公务员的身份并没有联系，完全是以普通公民的身份作出的，因而，获得救济的途径只能是平等主体之间的民事诉讼，而不会是行政诉讼。
值得注意的是，由于公务员的特殊性和重要性，实际上公务员的这两种身份是不可能截然分开的。比如，当普通公民在街上捡到钱财之后，如果不交公，一般不会受到什么制裁，而如果该公民是公务员，在街上捡到钱财之后也不交公，则往往会受到行政处分，即使他不是在执行任务，完全是下班后以私人身份进行的。因为，国家一般都要求公务员具有高尚的道德情操，能够更严格地要求自己，在社会中起到模范作用。
2．公务行为与个人行为的划分标准
区分公务行为与个人行为具有十分重要的意义，但目前法律上还没有唯一的、绝对的标准。为了有效区分公务行为与个人行为，理论及实践进行了多种探索，实践中公务行为与个人行为的划分通常考虑以下五个标准：
第一，按时间划分。英国早期的行政法理论以上下班时间划分公务员的公务行为个人行为，但人们很快发现这种划分有明显不足。因为它无法解释两种情况：①公务员上班时间从事个人行为；②公务员在下班后可能继续执行公务。
第二，按地域标准划分。由于行政职权本身含有地域管辖权，因而，以行政职权所覆盖的地域为标准认定行为人行为的性质有重要意义，但是它无法准确区分地域范围内行为人公务行为与个人行为的界限。
第三，按职权划分。公务行为与个人行为的区别在于它是行使职权的行为，因此，职权行为就是公务行为，超出职权范围以外的行为属于个人行为，如《美国联邦侵权赔偿法》只适用于政府雇员的职务活动，而职务活动是指“不超出职责界限的活动”，从而免除了行政机关应承担的责任。而实践中公务员发生越权行为的情形比较复杂，有的可能是对法律所授职权的理解错误，有的可能是执行了行政机关的意志所致。所以，将所有的越权行为推定为个人行为显然是不合理的，事实上现代大多数国家立法均确认公务员一定范围内的越权行为仍属于公务行为，所以职权标准亦有疏漏。
第四，按名分划分。即凡是以行政主体的名义进行活动时，其行为属于公务行为，凡不是以行政主体的名义而是以自己的名义进行活动的行为属于个人行为，但当公务员假借行政主体的名义进行活动时，名分标准即失去了作用。
第五，按行为目的划分。即凡涉及社会公共利益的行为是公务行为，凡为了满足自己利益所为的行为为个人行为。法国多采用这一主张。但对行为目的的判断往往带有主观性。
从上述分析可以看出：时间、地域、身份、目的等都难以单独作为公务行务的认定标准，但如果将它们全部作为标准可能又会出现互为矛盾的情形，因此，选择能够反映公务行为本质的主要标志作为认定标准是合适的，需要将主要标准综合起来加以判断。
【案情介绍】
公务行为的判断
李某系某市铁路公安分局的警察。一日中午下班后李某到饭店去吃饭，期间邻桌两伙人为争座位吵起来，并动起了手，其中一人掏出尖刀将对方一人刺伤。李某见状，即抽出手枪欲上前捉拿凶手。打架的两伙人见有警察过来，便四散逃走。李某心急，一脚被椅子绊倒，手枪碰地，扳机抠响。子弹打在地上反弹起来将旁观者赵某击伤。
赵某经医院治疗痊愈后，找到李某要求赔偿。李称自己是执行公务，其责任应当由所属机关承担，不应由个人承担。赵某即找到李某所在铁路公安分局，要求赔偿。铁路公安分局也认为不应由自己承担责任。赵某于是向该市的人民法院提起行政诉讼。
在诉讼中，对李某行为是否属于公务行为有两种不同意见，一种意见认为李某的行为属于个人行为，因为其是在下班时间回家途中所为的行为，执行公务应是在上班期间；另一种意见认为李某是铁路警察，其行为属于公务行为，因为虽然李某的行为是在下班途中所为，但就其行为内容来说是在履行警察的职责。
【法律问题】
本案中，警察李某的行为属于公务行为，还是个人行为？
【参考结论】
李某的行为属公务行为。
国家公务员由于双重身份而导致了双重行为，即公务行为与个人行为。公务行为由国家承担责任，个人行为则由公务员个人承担责任。在实务中，通常把以下四种因素作为区分公务行为与个人行为的标准：时间；岗位；职责；命令。如果其行为既无命令、批示、指示或委托依据，又非在上班时间、工作场所实施或不能证明与其职责有关，则应认为该行为是个人行为。上述因素应当综合考虑，并不存在绝对的、唯一的标准。其中的核心是“与执行职务有关”。本案李某的行为是典型的公务行为，因为人民警察具有维持秩序、打击违法犯罪的法定职责。
3．公务行为的认定
公务行为是指行政公务人员以行政主体的名义，行使职权实施的行为以及与职权牵连的行为。公务行为的构成必须具备程序要件和实体要件。
程序要件是构成公务行为必须具备的形式上的条件，在现代社会，公务行为的形式要件包括两个方面：
（1）公务标志。能让人们从外表上分辨出公务员的身份是至关重要的，所以现代大多数国家都为公务员配发了制服，但制服只能让人区别是否属于公务员，而不能区别实施执行公务行为时是公民身份还是公务员身份，譬如面对一个迎面走来的警察，你只能确定他是一名警察，但无法确定他此时是否是在执行公务，因为公务员并没有被限于执行公务时才能穿制服，这样制服就起不到识别公务员身份的作用了。为此，行政法上要求公务员在执行公务时还应当表明其身份。
（2）表明身份。表明身份是指公务员在执行公务行为时应当向当事人表明或通过动作及公务标志说明他具有某种行政职权并已开始行使行政职权的行为，声明一般应当向相对人告知其所代表的行政主体的名称，若以动作或公务标志表明身份足以达到使相对人相信其代表某行政主体执行公务的程度，则无须声明。
以公务标志及表明身份作为公务行为的形式要件已为我国立法所明确规定，如我国《行政处罚法》第三十四条规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件；《公共场所卫生管理条例》第十三条规定，公共场所监督员执行任务时，应佩带证章，出示证件；《植物检疫条例》第三条规定，植物检疫人员进入车站、机场、港口、仓库以及其他有关场所执行植物检疫任务，应穿着检疫制服或佩带检疫标志。
实体要件是指构成公务行为所必须具备的实质性要件。
由于公务行为是公务员代表国家行使行政职权的行为，因此，是否享有行政职权应当成为判断是否为公务行为的实质要件。公务员的非职权行为肯定不是公务行为，而在其职权范围内的行为显属公务行为无疑，但公务员逾越其职权范围的行为是公务行为还是个人行为呢？对这一问题的认识经历了一个发展过程，早期不少国家只将公务员职权范围内行为作为公务行为，公务员超越职权的行为一律属于私人行为，由公务员个人承担责任；而现代国家立法上则有条件地承认公务员表明身份后的越权行为为公务行为，由国家承担由此引起的法律后果。由于并非公务员所有的越权行为都属公务行为，那么，行政法必须解决的是：当公务员的越权行为超出了怎样的限度后该行为就不再属于公务行为呢？这是目前行政法上尚未完全解决的一个问题。这个限度应以行为与职权的牵连程度为标准，当行为在地域管辖权、事务管辖权、层次管辖权方面全部逾越时，该行为即彻底丧失了公务行为的性质，如果只是部分逾越的话，即认定为公务行为。
【案情介绍】
原告：张某
被告：某县市场监督局
张某用自行车驮着两筐白菜到农贸市场上去出售。到农贸市场之后，张某因为急于出售，便没有到指定的摊位，而是在存放自行车处叫卖。这时，在农贸市场执勤的市场监督管理员王某以张某未在指定摊位出售为由，将张某的秤杆和秤砣拿走。张某便赶到市场监督局市场办公室去索要自己的秤杆和秤砣，王某不给。张某便抓起王某脱在地下的鞋子，说：“你不给我秤，我便把你的鞋子拿走。”王某急忙往回抢鞋，双方拉拉扯扯，厮打在一起。很快，其他市场监督管理人员也赶过来帮王某一起厮打。在厮打过程中，张某全身多处受伤，不得不住院治疗，共花去医药费千余元。张某出院后，要求市场监督局赔偿其医疗费1500元，误工补贴2000元，精神损失和其他费用4000元，总计人民币7500元。该县市场监督局调查后认为，本案中王某和其他几位肇事者的伤害行为与市场监督局无关，属个人行为，故市场监督局对张某的赔偿请求不予受理。张某不服，遂向县人民法院提起诉讼，请求行政赔偿。
县人民法院受理此案后，在该案归于哪一类案件上发生了意见分歧。一种意见认为本案属于民事赔偿案件，王某和其他执法人员对张某的伤害行为属于个人行为，对他们个人的违法行为，市场监督局不应该承担赔偿责任；而另一种意见则认为该案属于行政赔偿案件，王某的行为属于执法行为，对行政机关行使职权的行为，行政机关应该负责，而不应该只由王某一人负赔偿责任。该县人民法院最后认定该案属于行政赔偿案件，判决市场监督局向张某赔偿医疗费1500元、误工补贴费2000元，同时驳回张某的精神赔偿请求。
【法律问题】
如何认定王某的行为？公务行为如何认定？
【参考结论】
王某的行为属于公务行为，县人民法院以行政赔偿程序审理此案也是正确的。
本案涉及的问题主要有三个：一是张某不在指定地点销售白菜的行为是否违法；二是王某对该行为是否有处罚权，以及王某的处罚行为是否合法；三是王某及其他管理人员对张某的伤害行为是属于个人行为，还是公务行为。
第一个和第二个问题都比较好解决，张某不在指定的地点销售，显然属于违法行为，该事实十分明确。同时，王某作为市场管理人员对该违法行为也具有处罚的权力。但是，有处罚权并不等于该处罚权可以任意行使，在该案中，我们可以看到王某的处罚行为明显违反了法定程序，正确的做法应该是，先进行说服教育，等张某拒不执行时再进行依法强制。第三个问题是该案的关键所在，也是在法庭审理中争议最多的地方。要辩明该案到底应该适用民事赔偿还是行政赔偿，关键在于辩明市场监督管理员王某的行为是属于个人行为，还是公务行为。公务员的公务行为是指国家公务员基于行政职务关系以行政主体的名义实施的行政行为，在这种情况下，该行为所产生的法律后果由公务员所属的行政主体承担，因此而引起的赔偿诉讼属于行政赔偿；而公务员的个人行为则是指与公务无关的个人行为，在这种情况下，法律后果由公务员自身承担，因此而引起的赔偿诉讼属于民事赔偿。区分公务行为和个人行为的关键是看该公务员和行政主体之间是否存在行政职务关系，该公务员是否在代表该行政主体行使行政职权，凡是国家公务员行使其所任职务上的职权而发生的行为都属于公务行为，而与职权无关的行为则属于个人行为。
以此标准观之，在该案中，王某的行为属于公务行为，县人民法院以行政赔偿程序审理此案也是正确的。因为：第一，王某属于市场监督管理人员，和市场监督局之间存在行政职务委托关系。第二，王某对张某的处罚行为显然是行使行政权力的行为，因为个人的行为显然不具有单方性和强制力。第三，张某是以市场监督局的名义进行的处罚，并且张某的秤杆和秤砣也是被没收到了市场监督局。第四，王某的行为发生在执勤过程当中，伤害和争执也是因为处罚行为而引起，并且是发生在办公场所。因而，王某的行为属于执行职务的公务行为，市场监督局应对此承担赔偿责任。
【要点集成】
《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条、第三条第（三）项。
公务员的个人行为和公务行为在理论上比较容易区分，但在现实中有时非常难以分辨。一般而言，区分公务行为和个人行为，以下因素值得考虑：
（1）时间要素。公务员在上班和执行任务期间实施的行为，通常视为公务行为，而在下班和非执行任务期间实施的行为，则通常视为个人行为。
（2）名义要素。公务员的行为是以其所属的行政主体的名义作出的，通常视为公务行为；非以其所属的行政主体的名义作出的，通常视为个人行为。
（3）公益要素。公务员的公务行为涉及公共利益的，同公共事务有关的，通常视为公务行为；不涉及公共利益，与公共事务无关的，通常视为个人行为。
（4）职责要素。公务员的行为属于其职责范围的，通常视为公务行为；超出其职责范围的，通常视为个人行为。
（5）命令要素。公务员按照法律、法规规定或者行政首长的命令、指示以及委托实施的行为，通常视为公务行为；无命令和法律根据的行为，通常视为个人行为。
（6）公务标志要素。公务员佩带或出示能表明其身份的公务标志实施的行为，通常视为公务行为，反之则属于个人行为。