第一节 建设工程招投标制度概述
一、我国工程招投标的产生
1.产生的背景与过程
20世纪80年代，随着经济改革开放的深入，迫切要求在建筑领域进行改革。首先，把计划经济时代由国家下达指令计划，建筑企业根据国家的计划进行加工生产的模式，改变为由国家有关部委通过政策进行宏观调控，建筑企业根据自身的情况，通过贷款、发行各种债券股票等融资手段有偿使用资金，自负盈亏的市场经济模式。其次，鲁布革水电站的建设经验告诉我们，引进国际上的工程建设和监督模式，加强和完善工程项目的管理，就必须建立工程建设监理制度和招投标制度。我国招标投标制度起步于1980年。1980年国务院颁布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，提出对一些适于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招投标办法。1984年国务院颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，再一次强调要改变单纯用行政手段分派建设任务的老办法，实行招标投标制度；紧接着，我国在国家工程建设中实行招标、投标、承发包制度，使建筑业的经营体制发生了质的变化。建筑业的改革围绕着缩短工期、降低造价、提高质量和投资效益来进行，并在深圳市和吉林省开始招投标的试点工作。1985年11月，原国家计划委员会和城乡建设环境保护部共同颁布《建设工程招标投标暂行规定》，以后各省相继制定了与之相适应的《建设工程招标投标管理办法》。1992年原建设部发布《工程建设施工招投标管理办法》和《招标投标公证程序细则》。2000年1月1日起实行《中华人民共和国招标投标法》后，我国招标投标制度进入了全面实施的新阶段，招投标已逐渐成为市场经济的一种主要交易方式。
2.鲁布革水电站简介
鲁布革水电站位于云南罗平和贵州兴义交界的黄泥河下游，整个工程由首部枢纽拦河大坝、引水系统和厂房枢纽三部分组成。
首部枢纽拦河大坝最大坝高103.5m；引水系统由电站进水口、引水隧洞、调压井、高压钢管四部分组成，引水隧洞总长9.38km，开挖直径8.8m，调压井内径13m，井深63m，两条长469m、内径4.6m、倾角48°的高压钢管；厂房枢纽包括地下厂房及其配套的40个地下洞室群。厂房总长125m，宽18m，最大高度39.4m，安装15万kW的水轮发电机四台，总容量60万kW，年发电量28.2亿kW·h。
早在20世纪50年代，国家有关部门就开始安排对黄泥河的踏勘。昆明水电勘测设计院承担项目的设计。原水电部在1977年着手进行鲁布革水电站的建设，水电十四局开始修路，进行施工准备。但由于资金缺乏，准备工程进展缓慢，前后拖延7年之久。1981年6月经国家批准，鲁布革水电站列为重点建设工程，总投资8.9亿美元，总工期53个月，要求1990年全部建成。
为了使用世界银行贷款，工程三大部分之一的引水隧洞工程被从水电十四局的“铁饭碗”中捞出来，投入了国际施工市场。在中国、日本、挪威、意大利、美国、联邦德国、南斯拉夫和法国8个国家承包商的竞争中，日本大成公司以比中国与外国公司联营体投标价低3600万元中标。于是形成了“一项工程、两种体制、三方施工”的格局：一方是由挪威专家咨询，由水电十四局三公司承建的厂房枢纽工程；一方是由澳大利亚专家咨询，由水电十四局二公司承建的首部枢纽工程；一方是由日本大成公司承建的引水系统工程。两种体制是：一种是以云南电力局为业主，鲁布革工程管理局为业主代表及“工程师机构”，日本大成公司为承包方的合同制管理体制；另一种是以鲁布革管理局为甲方，以水电十四局为乙方的投资包干管理体制。
鲁布革工程管理体制的局部突破，使小小的鲁布革成了个混合物，四方八国，两种管理体制，于是产生了摩擦、较量……
引水隧洞工程于1984年6月15日发出中标通知书，1984年7月14日签订合同。1984年7月31日发布开工令，1984年11月24日正式开工。中国工人在大成公司的管理体制下，创造出了惊人的效率。日本大成公司派到中国的管理人员仅三十多人，从水电十四局雇佣了424名劳务工人，他们开挖隧道，单头月平均进尺222.5m，相当于我国同类工程效率的2～3倍，全员劳动生产率4.57万元/（人·年）。1988年8月13日正式竣工。合同工期为1597天，实际工期为1475天，提前122天；而水电十四局承担的首部枢纽工程，1983年开工，由于种种原因，进展迟缓，世界银行特别咨询团于1984年4月和1985年5月两次来工地考察，都认为按期完成截流难以实现。
近距离的对比，面对面的比较，没想到初试竟是如此结果，鲁布革人被震动了！因为问题是复杂的：难道中国人的潜能非得靠外国人来挖掘不成——几乎每一个平凡的鲁布革人都思考过这些本该是政治家们思考的问题。民族自尊心、自信心被唤醒了！“为中国人争口气！”一场没有裁判的角逐开始了！水电十四局鲁布革工程指挥部开始扩大自主权，调整领导结构，推行新的管理体制。首先在首部枢纽工程发动了千人会战。局长、指挥长都成了目标责任制的负责人，他们不再远离工地，而是昼夜奋战在工地。工人们更是整天整夜呆在隧洞里，干累了，搬块木板躺一会，醒了再干。最后，奇迹终于被创造出来了：1985年11月，大坝工程按期截流。
然而，对比大成公司的管理方式和我们的会战，我们明显感到了自己的不足：均衡生产搞不好、人员管理混乱、缺乏统一协调指挥！思考从这里开始了，鲁布革经验迅速成为中国工程管理改革的突破口和催化剂，推动了我国施工企业管理直至项目管理的本质的变化。
鲁布革工程管理经验的精髓是改革、发展和创新。鲁布革冲击波带来了思想的解放。我国水电建设率先实行业主负责、招标承包和建设监理制度，推广项目法施工经验。新的水电建设体制逐步确立，计划经济的自营体制宣告结束，改革成效逐渐显现。这种新的管理模式带来了效率的极大提升，加快了我国水电开发进程，促进了中国水电建设管理体制改革。在此之后，全国大小施工工程开始试行招投标制与合同制管理，对我国工程建筑领域的管理体制、劳动生产率和报酬分配等方面产生了重大影响。它的影响早已超出水电系统本身，对人们的思想造成了强烈冲击，是中国水电建设改革史上的重要里程碑，在中国改革开放史上也占有一席之地。
二、招投标的概念
招投标是在市场经济条件下进行工程建设、货物买卖、财产出租、中介服务等经济活动的一种竞争形式和交易方式，是引入竞争机制订立合同（契约）的一种法律形式。
招投标是一种国际上普遍运用的、有组织的市场交易行为，是贸易中的一种工程、货物、服务的买卖方式。
建设工程招标是指招标人（买方）发出招标公告或投标邀请书，说明招标的工程、货物、服务的范围、标段（标包）划分、数量、投标人（卖方）的资格要求等，邀请特定或不特定的投标人（卖方）在规定的时间、地点按照一定的程序进行投标的行为。
建设工程投标是工程招标的对称概念，指具有合法资格和能力的投标人根据招标条件，经过初步研究和估算，在指定期限内填写标书，提出报价，并等候开标，决定能否中标的经济活动。
从法律意义上讲，建设工程招标一般是建设单位（或业主）就拟建的工程发布通告，用法定方式吸引建设项目的承包单位参加竞争，进而通过法定程序从中选择条件优越者来完成工程建设任务的法律行为。建设工程投标一般是经过特定审查而获得投标资格的建设项目承包单位，按照招标文件的要求，在规定的时间内向招标单位填报投标书，并争取中标的法律行为。
三、招投标的性质
我国法学界一般认为，建设工程招标是要约邀请，而投标是要约，中标通知书是承诺。我国《合同法》也明确规定，招标公告是要约邀请。也就是说，招标实际上是邀请投标人对其提出要约（即报价），属于要约邀请。投标则是一种要约，它符合要约的所有条件，例如，具有缔结合同的主观目的；一旦中标，投标人将受投标书的约束；投标书的内容具有足以使合同成立的主要条件等。招标人向中标的投标人发出的中标通知书，则是招标人同意接受中标的投标人的投标条件，即同意接受该投标人的要约的意思表示，应属于承诺。
四、完善招投标制度的意义
【案例】
四川雅安水库工程招标案险致国家损失7000万
2008年年底至2009年年初，在四川省雅安市永定桥水库首部枢纽工程招投标过程中，从业主代表到中介机构、评标专家和竞标企业的代表，几乎所有的参与者都在表演一场“串通招投标”的把戏，让严肃的公平竞争制度变成了荒唐可笑的闹剧，差一点给国家造成约7000万元的经济损失。
当地有关部门虽然及时侦破了这起水利工程串标案，但该案反映的建设腐败现象令人瞠目，让人警醒。
（1）泄露招标秘密，出卖国家利益
永定桥水库是雅安市汉源县瀑布沟电站移民重点工程，作为国家4万亿元拉动内需投资中的首批项目，总投资超过8亿元，其中首部枢纽工程的概算近3亿元人民币。
作为招标工程业主代表，汉源县副县长、永定桥水库管理局局长兰绍伟本该严守招投标法律法规，维护国家利益，但他却将这次招投标看作千载难逢的致富良机，先后从招标代理中介和投标企业收受贿赂58万多元。
打着“谁中吃谁”的如意算盘，兰绍伟与所有想来投标的企业展开了“车轮式”的密谈。为了获得兰绍伟的“关照”，参与投标的企业纷纷许诺“事成重谢”，价码从中标总价的1%涨到3%，兰绍伟的暴富梦也一度膨胀到800万元。
对于许诺给自己好处的企业，兰绍伟将工程招标报名情况、投标企业业绩要求、中标方式等秘密信息一一泄露，甚至安排下属将主体工程项目初设方案的详细资料交给企业。
按照有关规定，招标文件一旦上报主管部门备案，没有经过批准不得擅自修改。但兰绍伟对与自己有利益勾结的企业“有求必应”，私自篡改已上报备案的招标文件，降低业绩门槛帮助企业入围。
为了方便投标企业进行非法操作，兰绍伟又将主观操作空间较小的“合理低价”评标办法，改为“综合打分”评标办法，甚至与招标代理中介一起为投标企业出谋划策。
（2）中介并不中立，串通各方谋私
现行招投标实行代理制，其制度设计初衷是由具备资质的中介机构作为独立的第三方，代理实施招标具体事项，防止招投标受到人为干扰。但在永定桥水库招投标中，没有资质的中介可以违规借来资质，有资质的中介原来是行业主管部门下属单位工作人员合伙入股的企业。
现已查明，招标代理中介之一的四川国信工程项目事务所，原本是不具备工程招标代理资质的“皮包公司”，但凭借其“关系广泛”，帮助另一家中介——四川大和公司获得了水库招标代理权。
大和随后与国信签署违规的“技术合作协议”，由双方共同代理水库招标，约定收入三七开。国信负责人采取行贿的方式，先后向兰绍伟送上18万元“好处费”，“皮包公司”就这样成了数亿元工程的招标代理。
而具备资质的四川大和公司不仅违规转借资质，公司本身就是工程行业主管部门下属单位工作人员合伙入股的企业，甚至公司董事长就是单位党委书记，总经理就是单位工作人员。
两家中介在业主代表、评标专家、投标企业中进行“大串联”，不仅泄露招投标相关信息，还帮助企业串通投标。于是参与投标企业纷纷承诺，只要中介帮助自己中标，要么按照中标价的2%～3%的比例返还现金，要么直接分包部分工程给中介。
汉源县专案组人员介绍说，中介与行业行政主管部门往往关系密切，即使遇到问题，也很容易受到保护。近年来，四川省内对中介机构的行政处罚仅有一家，结果是罚款20万元了事，取消资质的迄今还没听说有一家。我国刑法设有串通投标罪，但刑期最高仅有3年，威慑力似乎显得不足。
一位中介机构负责人对办案人员说：“1000万元的工程代理费就几万元，而帮助一个企业中标，企业可送我上百万元。”
（3）所谓评标专家，花钱“一买即通”
现行招投标制度设置了评标环节，通过专家库随机抽选工程所涉及的行业专家，对投标企业做出专业评价，以达到招投标科学、客观、公正的效果。
但在永定桥水库评标过程中，一些缺乏职业操守的专家，花钱“一买即通”，区区数千元的红包，就能让他们成为串通投标的“帮凶”。
记者调查发现，此类评标专家库存人数有限，涉及某一具体行业的专家更少。项目业主或中介机构平时会与所在行业专家联络感情，一旦有工程需要评标，中介就提前“撒网”打招呼，通过评标专家来主导评标环节。
现已查明，永定桥水库工程评标前，大和公司已向自己熟悉的5位专家打了招呼，而在评标专家中，有的与大和公司关系熟悉，有的甚至在大和公司有股份。5位专家中，林某、张某最终参与了评标。
评标当天，大和公司人员又来到评标现场附近，用一个红包收买了评标委员会主任杨某；进入评标现场后，林某又给自己熟悉的另外一位专家打了招呼。结果大和公司成功地“遥控”了7位评标专家中的4位，导致了“一边倒”的评标。
评标过程中，大和公司指定企业的资质并不符合招标文件要求，仍顺利通过了资格审查。此次评标采用“综合打分”的办法，4位被大和“遥控”的专家采取压低其他投标人，抬高这家企业的方式进行打分，最终这家企业在评标环节总分排名第一。
事后，大和公司总经理刘某邀请参与评标的专家林某夫妻吃饭，又分别给两人送上红包，承诺如果这家企业最终中标成功，大和公司还将感谢帮过忙的专家。
（4）鲜为人知的“友情陪标”
在永定桥水库招投标过程中，参与投标的7家大中型水电工程建设企业上演了一系列令人眼花缭乱的投标博弈，在公平竞争的旗号下践行着某些行业“潜规则”。
一是划分“势力范围”。这类企业按照行政归属和所在区域形成了不同的利益格局，将工程建设市场划分为不同的势力范围，特定的区域被视为某系统企业的地盘，一旦有工程招标，“卧榻之旁难容他人酣睡”。
二是“友情陪标”。结成利益联盟的企业往往通过商业壁垒，排斥、打击其他投标者。为了提高自己企业中标的概率，往往会邀请本系统的企业来“陪标”。这些陪标企业表面上看是平等的竞争者，实际扮演的却是“陪太子读书”的角色。
参与永定桥水库工程投标的博弈，主要在两大系统企业之间展开。在公告报名前，为了提高自己中标的机会，参与投标的某大型水电集团下属施工企业，邀请本系统的三家企业参与“陪标”，并要求这三家企业的报价必须比自己高，以确保自己顺利中标。这一系统的企业还认为，参与投标的另一系统企业越过了自己的势力范围，于是他们通过上级集团公司进行报价协调，甚至向对方企业发出了威胁：“如果这次搅了我们的事，以后你们参与投标的工程我们全部来低价冲击。”另一系统企业最终被迫让步，稍微调高了自己的工程报价。
按照公认的行业标准，实施招投标的工程，建设资金节约率一般应在10%左右，数亿元的工程招标，各个企业的竞标价往往相差几千万元。但永定桥水库首部枢纽工程招投标中，共同利益格局下企业的相互勾结，使得原本属于商业秘密的工程保底价、竞标价成了公开的秘密。
工程开标后，7家企业的竞标价格仿佛经过周密协商一样，均与工程保底价相差无几，彼此的价差竟然不超过1.7%，最低价差仅为50余万元。而中标企业报价仅比工程保底价少440余万元，资金节约率还不到2%。
正是这一“破绽”引起了雅安市委市政府的警觉，串标案件因此被迅速侦破。在此后举行的工程第二次招标中，企业中标价格比工程保底价少了近7000万元。兰绍伟也因串通投标罪、受贿罪，被雅安市名山县人民法院判处有期徒刑12年，四川大和公司总经理刘某以串通投标罪被判处有期徒刑2年，缓刑3年。
由上述案例可见，完善招投标法律制度是多么重要。
实行建设项目的招投标是我国建筑市场趋向规范化、完善化的重要举措，对于择优选择承包单位、全面降低工程造价，进而使工程造价得到合理有效的控制，具有十分重要的意义，具体表现在：
1.形成由市场定价的价格机制
实行建设项目的招投标基本形成了由市场定价的价格机制，使工程价格更加趋于合理。其最明显的表现是若干投标人之间出现激烈竞争（相互竞标），这种市场竞争最直接、最集中的表现就是在价格上的竞争。通过竞争确定出工程价格，使其趋于合理或下降，这将有利于节约投资、提高投资效益。
2.不断降低社会平均劳动消耗水平
实行建设项目的招投标能够不断降低社会平均劳动消耗水平，使工程价格得到有效控制。在建筑市场中，不同投标者的个别劳动消耗水平是有差异的。通过推行招投标，最终使那些个别劳动消耗水平最低或接近最低的投标者获胜，这样便实现了生产力资源较优配置，也对不同投标者实行了优胜劣汰。面对激烈竞争的压力，为了自身的生存与发展，每个投标者都必须切实在降低自己个别劳动消耗水平上下工夫，这样将逐步而全面地降低社会平均劳动消耗水平，使工程价格更为合理。
3.工程价格更加符合价值基础
实行建设项目的招投标便于供求双方更好地相互选择，使工程价格更加符合价值基础，进而更好地控制工程造价。由于供求双方各自出发点不同，存在利益矛盾，因而单纯采用“一对一”的选择方式，成功的可能性较小。采用招投标方式就为供求双方在较大范围内进行相互选择创造了条件，为需求者（如建设单位、业主）与供给者（如勘察设计单位、施工企业）在最佳点上结合提供了可能。需求者对供给者选择（即建设单位、业主对勘察设计单位和施工单位的选择）的基本出发点是“择优选择”，即选择那些报价较低、工期较短、具有良好业绩和管理水平的供给者，这样就为合理控制工程造价奠定了基础。
4.能够体现公开、公平、公正的原则
实行建设项目的招投标有利于规范价格行为，使公开、公平、公正的原则得以贯彻。我国招投标活动有特定的机构进行管理，有严格的程序必须遵循，有高素质的专家支持系统、工程技术人员的群体评估与决策，能够避免盲目过度的竞争和营私舞弊现象的发生，对建筑领域中的腐败现象也是强有力的遏制，使价格形成过程变得透明而较为规范。
5.能够减少交易费用
实行建设项目的招标投标能够减少交易费用，节省人力、物力、财力，进而使工程造价有所降低。我国目前从招标、投标、开标、评标直至定标，均在统一的建筑市场中进行，并有较完善的法律、法规保障，已进入制度化操作。招投标中，若干投标人在同一时间、地点报价竞争，在专家支持系统的评估下，以群体决策方式确定中标者，必然减少交易过程的费用，这本身就意味着招标人收益的增加，对工程造价必然产生积极的影响。
五、我国招投标的法律、法规框架
我国招投标制度是伴随着改革开放逐步建立并完善的。1984年，原国家计委和城乡建设环境保护部联合下发了《建设工程招标投标暂行规定》，倡导实行建设工程招投标，我国由此开始推行招投标制度。
1991年11月21日原建设部和国家工商行政管理总局联合下发《建筑市场管理规定》，明确提出加强发包管理和承包管理，其中发包管理主要是指工程报建制度与招标制度。在整顿建筑市场的同时，原建设部还与国家工商行政管理总局一起制定了《施工合同示范文本》及其管理办法，于1991年颁发，以指导工程合同的管理。1992年12月30日，原建设部颁发了《工程建设施工招标投标管理办法》。
1994年12月16日原建设部与国家体改委再次发出《全面深化建筑市场体制改革的意见》，强调了建筑市场管理环境的治理。文中明确提出大力推行招标投标制度，强化市场竞争机制。此后，各地也纷纷制订了各自的实施细则，使我国的工程招投标制度趋于完善。
1999年，我国工程招投标制度面临重大转折。首先是1999年3月15日全国人大通过了《中华人民共和国合同法》，并于同年10月1日起生效实施，由于招投标是合同订立过程中的两个阶段，因此，该法对招投标制度产生了重要的影响。其次是1999年8月30日全国人大常委会通过了《中华人民共和国招标投标法》，并于2000年1月1日起施行，这部法律基本上是针对建设工程发包活动而言的，其中大量采用了国际惯例或通用做法，必将带来招投标体制的巨大变革。
随后的2000年5月1日，原国家计委发布了《工程建设项目招标范围的规模标准规定》；2000年7月1日原国家计委又发布了《工程建设项目自行招标试行办法》和《招标公告发布暂行办法》。
2001年7月5日原国家计委等七部委联合发布《评标委员会和评标办法暂行规定》，其中有三个重大突破：关于低于成本价的认定标准；关于中标人的确定条件；关于最低价中标。在这里第一次明确了最低价中标的原则，这与国际惯例是接轨的。这一评标定标原则必然给我国现行的定额管理带来冲击。在这一时期，原建设部也连续颁布了第79号令《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》、第89号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》以及《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标文件范本》（2003年1月1日施行）、第107号令《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（2001年11月）等，对招投标活动及其承发包中的计价工作做出进一步的规范。