第一篇
生态文明建设理论篇
第一章 生态文明建设的政治经济学解读
我国经济在取得快速发展的同时，资源紧缺、环境污染、生态恶化等问题日益严重，传统工业文明难以为继，必须大力推进生态文明建设。本章基于利益—行为—制度—激励的视角，建立生态文明建设的经济学分析框架，并以利益激励和约束为基础，通过解析生态文明建设的内在机理，为我国生态文明建设的路径选择提供理论基础。
一、生态文明建设的政治经济学分析框架
随着生态文明建设中利益关系的变化，不同经济主体的行为也会随之调整。为保障生态文明建设目标的实现，必须作出适当的制度安排与激励机制设计。因此，可以通过利益—行为—制度—激励的框架来分析生态文明建设的路径选择问题。
（一）利益格局变化与协调是生态文明建设的核心
对利益的追求是经济发展的动力，利益关系问题也是经济学的基本问题。传统工业文明建立在资本高投入、资源高消耗、环境高污染基础上，生态文明则是人与自然和谐相处，经济、社会和生态环境协调统一的新的人类发展文明形态。生态文明建设是一场涉及生产方式、生活方式、价值观念及社会结构的革命。在传统工业文明向生态文明过渡的过程中，个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益之间存在矛盾；各种经济主体，包括企业、消费者、政府之间的利益格局会发生变化并存在利益冲突。在地区、企业、个人的生产活动和消费活动中，个人权益的满足不能以侵占多数人的生态权益为代价，局部利益的获得不能以损害整体的生态权益为代价，当前利益的实现不能以破坏后人的生态权益为代价。利益矛盾的存在是经济发展中产生资源、生态和环境问题的根本原因。因此，研究各种利益关系的变化并协调利益冲突是生态文明建设的核心问题。
（二）经济主体行为调整是生态文明建设的基础
在市场经济中，企业与个人作为微观经济主体，分别以利润最大化和效用最大化为目标，政府作为宏观经济主体，通过发挥调节作用参与经济发展过程。各经济主体为实现自身利益最大化，会采取相应行为并展开博弈。经济发展中的外部性问题可以被解释为微观经济主体之间的合作博弈或非合作博弈。如果是合作博弈，讨价还价的结果是有效率的；如果是非合作博弈，在完全信息条件下其结果是有效率的，在信息不完全的条件下则不可能实现有效率的结果。环境污染基本上都是信息不完全条件下的非合作博弈。公共物品的供给也是如此。生态文明具有较强的公共物品性质，由于其不可分割性和非排他性，存在不付成本而共同享用的“搭便车”问题。上述情况说明，微观经济主体的非合作是无效率的，需要政府通过适当的制度安排，诱导微观经济主体达到合作均衡，消除环境污染。然而，中央政府与地方政府在推进生态文明建设时的目标并不一致。中央政府以长远利益和全局利益为导向，考虑国家经济社会发展战略目标，注重经济社会发展与资源生态环境相协调；地方政府则以地方经济增长为导向，追求地方利益和短期内经济的快速发展。在生态文明建设过程中，中央政府作为委托人将实际执行权和控制权移交到地方政府这一代理人手中，地方政府借助经济实权和信息不对称的信息资源强势，可能会扭曲和偏离中央政府的政策目标，以谋取自身利益最大化。因此，通过有效的制度安排协调各经济主体的行为是生态文明建设的基础。
（三）制度安排是生态文明建设的保障
适当的制度安排对生态文明建设十分重要。党的十八大提出要加强生态文明制度建设。合理的制度安排能够节约交易成本，对经济主体产生激励并引导其采取合理行为。缺乏制度或制度设计不合理则无法实现资源有效配置，使微观经济主体难以实现合作均衡，从而导致公共资源的过度使用和破坏。在生态文明建设中，制度安排能够确立生态文明建设的总体框架、战略目标和具体政策实施机制，使各类经济主体在生态文明建设中拥有制度保障。
（四）激励机制设计是生态文明建设的方向
激励机制能够规范经济秩序，降低交易的不确定性。与制度相配套的、设计合理的激励机制不仅能够保障制度安排的正确方向，还能提高制度安排的效率，从而使生产要素实现合理配置并发挥最大作用。在生态文明建设中，设计与制度安排相配套的激励机制，能有效解决集体利益与个人利益之间的矛盾冲突，形成推动生态文明建设的有效激励，使经济主体的行为方式、结果符合集体利益最大化的目标，实现个人利益与集体利益目标的一致，从而更好地促进生态文明建设。
二、生态文明建设的制约因素
随着经济的发展，传统经济发展方式越来越受到资源不可持续供给以及生态环境负担加重的限制。近年来，各级政府的污染治理和生态建设支出虽然不断增加，但资源、能源消耗快，生态环境恶化，自然灾害频发问题依然突出。这与长期以来片面追求经济增长的激励机制以及相应的制度安排产生的利益矛盾有直接关系。
（一）经济主体利益存在矛盾
生态文明建设是经济、社会、政治、文化的全面变革，必然会在政府、企业和消费者之间引发利益冲突。主要表现在三个方面：一是作为生产主体的企业与其他经济主体之间的利益矛盾。生态文明建设的提出会给企业带来一系列变革，它意味着企业的生产方式、所用资源、产品结构和组织结构都将发生实质性变化。这不仅要求企业关注自身利益、当前利益，还要求企业考虑社会利益、未来利益。此外，在影响企业自身利益的同时，生态文明建设还会涉及企业之间、企业与消费者、企业与政府等多方面的利益关系。二是消费者之间的利益矛盾。随着生活水平的不断提高以及物质消费品的丰富，奢侈型、享乐型的生活方式和铺张浪费的消费行为导致资源过度消耗，生态环境加速恶化。大力推进生态文明建设要求消费者改变生活习惯和消费行为，形成合理消费的社会风尚。这不仅会限制消费者的既得利益，改变消费者的预期消费目标，还会引起消费者之间的利益冲突。三是政府与微观主体之间以及各级政府之间的利益矛盾。一方面，政府作为生态文明建设的推动者和政策的制定者，将会引导与改变微观主体（包括消费者和企业）的利益诉求与利益关系。符合生态文明建设要求的微观主体或受益者出于自身利益考虑，会积极支持政府的有关政策和措施，而利益受损者则会产生消极排斥和抵触情绪。另一方面，中央政府和地方政府在一定程度上存在目标与职责不对应问题，在生态文明建设上存在利益矛盾。同时，不同地区的政府从本地区利益出发，偏向本地区的利益诉求，往往会损害其他地区的利益，如污染企业向落后地区的转移等。
（二）主体行为的制约
生态文明建设会导致不同主体利益关系的改变，政府、企业、个人会相应地采取不同行为。宏观层面，我国政府部门之间缺乏完善的协调机制和沟通机制，各个部门在某一事务上存在相互推诿的现象。微观层面，企业利润最大化目标在很大程度上是依赖资本驱动与资源消耗实现的，导致对自然资源的过度掠夺，造成环境污染和自然灾害。
（三）相关制度不完善
制度不完善或欠缺已严重阻碍和制约了我国生态文明建设的推进。具体表现在：一是资源环境产权归属模糊，资源环境产权制度不合理。产权归属模糊导致所有者和代理者权责不明确。法律上明确规定，资源环境归国家和集体所有，但实际上资源环境归地方政府、部门或当地居民所有。各主体争夺开发权，导致资源的掠夺式开发与浪费，生态环境遭到破坏。二是资源有偿使用制度不健全。市场经济条件下，自然资源的免费、低价使用是资源滥用、环境污染的根本原因。我国现有法律体系中没有系统、全面的有关资源有偿使用的规定，部分关于有偿使用的条款只作原则性或指导性规定，并未规定具体实施方法和有偿使用的途径等。三是生态补偿的制度不健全。我国虽然实行生态补偿比较早，但缺乏具体、可操作的办法，部分补偿方式和方法尚在探索与补充阶段。由于制度不完善，现有的成本分担和利益补偿安排使受益者不承担或少承担成本，而受损者得不到相应的利益补偿。这导致受损者缺乏保护环境的动力，生态恶化的趋势难以从根本上得到遏制。
（四）激励机制单一
改革开放以来，我国确立了以经济增长为目标的发展战略，与此相适应地，确立了偏重经济增长指标的政府绩效考核体系。这种发展战略的实施使我国经济在较短时间内取得了举世瞩目的成绩，但“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的经济增长模式，过度消耗了资源，破坏了生态平衡和生态环境。可见，单纯的经济增长并不能反映国民福利的改善。一方面，在以经济增长为核心的国民经济核算体系中，只计算自然资源的开采成本而忽略资源消耗和环境成本，不反映自然资本存量的变化，实际上低估了经济过程的投入价值，高估了当期经济生产过程的新创造价值。而这些高估的产值实际上是环境价值和自然资产价值转化成的物质资产价值。另一方面，在经济增长过程中，政府治理污染的费用、治理水土流失的投入，甚至居民因环境破坏致使健康受损而增加的医疗费用都被计入国民收入。所以，单纯追求经济增长在一定程度上会鼓励决策者通过掠夺自然资源与破坏环境来实现所谓的经济高速增长，客观上导致地方政府片面追求经济增长速度，忽略经济增长带来的资源环境成本，忽视经济发展的质量和效益，阻碍生态文明建设。
三、生态文明建设的路径探讨
生态文明建设是一场全面、深刻的变革，会触动某些阶层或群体的既得利益，从而导致不同经济行为主体之间的利益冲突和矛盾。生态文明建设只有依靠经济主体利益和行为的调整、制度和激励机制的协调，才能实现预期目标。
（一）制定有利于生态文明建设的激励机制
首先，构建科学合理的政府绩效评价机制。环境质量是一种公共产品，是政府必须提供的基本公共服务。作为公共产品的良好的生态环境，包括清新空气、清洁水源，是人类生产生活的必需品、消费品，政府理应成为第一生产者和提供者。要改变以经济总量和增长速度为中心的考核办法，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。将环境损害、资源消耗和生态效益纳入经济社会发展的评价体系中，增加反映生态文明建设的各项指标在政府绩效考核中的权重，提高考核的质量和科学性。通过对生态文明建设活动的全过程跟踪，客观反映区域生态文明程度。
其次，构建有利于推进生态文明建设的创新驱动机制。建立以市场为导向、企业为主体、产学研相结合的技术创新体系。政府应继续加大技术创新投入，对采取节能技术、清洁生产或循环经济技术改造和技术创新的企业给予一定资金扶持，降低企业通过自主创新推动生态文明建设的成本。另外，设立节能减排和资源高效利用等方面的专利技术认证、保护和管理机制，鼓励企业对生产工艺等进行创新，同时提高企业创新激励和回报。
最后，优化资源配置机制。一是从资源产权明晰化和所有权与经营权分离入手，形成有利于资源节约和环境保护的资源配置机制。二是深化资源性产品的价格改革，构建反映资源稀缺程度及市场供需关系的价格形成机制，包括可再生资源与不可再生资源的价格和环境价格形成机制，使价格能够真正反映资源的价值和稀缺性，通过价格杠杆限制对不可再生资源的使用，引导对可再生资源的利用。三是调整产业结构，大力发展节约资源、废弃物排放少又具有市场潜力的生态产业，促进建立控制污染和无害环保的机制，实现经济、资源和环境的良性循环，形成与生态文明建设相适应的产业结构。
（二）促进生态文明建设的制度转型
制度建设是生态文明建设的重要内容。当前，我国的制度体系总体上还是有利于传统经济发展模式、传统技术和传统消费方式发展的制度。资源耗竭和环境问题的根源在于制度缺陷。制度转型是实现生态文明的根本保障。为适应生态文明建设的需要，激励新技术、新产业的产生，应探讨有利于资源环境与经济社会协调发展的有效组织制度和激励机制，积极进行制度创新，促进传统制度体系向有利于生态文明建设的制度体系转型，从而解决传统经济发展模式带来的资源耗竭和生态环境恶化问题。
首先，促进源头治理，实现全过程生态环境保护制度转型和环境税费制度转型。一是建立国土空间开发保护制度。完善水资源管理制度、耕地保护制度、环境保护制度，如建立限制开发国家重点生态功能区和农产品主产区的制度。二是改变以往的末端治理，在源头推行清洁生产制度，对生产全过程实现系统的环境保护管理。三是实施更加严格的环境质量标准，严格环境保护行业准入制度，使经济发展政策和环境政策充分融合。通过政策倾斜或发放污染许可证的方法，保护生态环境。四是完善环境和生态税费制度，科学、系统地设计生态环境税，将生态环境污染内部化。
其次，促进产权明晰的资源环境产权制度与交易制度转型。建立有效的资源环境产权制度，明晰和强化资源所有者和代理者的权利与责任，避免责任主体缺失，确保资源使用权的排他性和交易性。建立和完善资源产权一级市场，开放资源产权二级市场。探索资源使用权在地区间、产业间和企业间的交易制度，优化资源配置，提高资源利用效率，从而更好地发挥其经济刺激作用，实现资源环境的合理开发。构建和完善环境产权制度，包括享受良好环境的权利和排污权交易制度。目前，我国排污权交易只在少数地方实行，排污权交易制度急需完善。
再次，健全资源有偿使用制度和生态补偿制度。一是建立系统的、操作性强的资源有偿使用制度，完善具体操作办法。对资源使用加强管理，保证资源科学、合理、可持续利用，保护环境和生态平衡。根据资源性质，对可再生资源和不可再生资源区别对待。保证可再生资源可再生性，保证资源使用不超过资源再生阈值，必要时制定资源使用限制条款，从而有效限制水资源、土地资源及能源的过度使用或奢侈消费；对不可再生资源，制定严格的使用标准制度，通过制度强制规定，确保有限资源实现高效、节约与合理利用，从而保证不可再生资源的可持续使用。二是完善以财政支付和财政转移为主要手段的生态补偿制度。调整利益相关者在生态建设中的环境利益和经济利益分配关系，体现生态价值和代际补偿，实现生态补偿规范化和制度化。对循环经济、低碳经济、绿色经济等促进生态文明建设的行为给予研发资助、财政补贴。
最后，建立健全环境损害赔偿制度和生态环境保护责任追究制度。加强生态环境监管力度，防止人为因素造成的环境破坏。一是完善生态环境管理信息公开制度和环境立法听证制度。在环境保护法中，对环境管理信息公开范围和内容作出明确规定，扩大环境立法听证范围，通过法律手段赋予公众监督环境管理信息的权利，建立和完善环境保护有奖举报制度。二是制定地方环境保护条例，形成宽领域、多层次的环境保护法规体系。完善环境公益诉讼制度，使公众可以对损害或可能损害环境的行政行为提起诉讼。三是抓好环境执法监管。严厉打击各类环境违法行为，建立严格的生态环境责任追究制度，有效保障人民群众的生态环境权益。
（三）引导生态文明建设的行为调整
推进生态文明建设，要求政府、企业、个人以实现生态文明为导向调整自身行为，使经济主体行为符合人与自然、经济与社会和谐发展的要求。
首先，调整政府行为。作为生态文明建设的推动者和公共政策的制定者，政府应继续推进经济发展方式转变，加快调整生态文明建设的政策导向，加大对生态文明建设的政策倾斜，增加政府环保投入占财政支出的比重，加快构建循环经济模式。政府在推进生态文明建设时，应主要依靠法律手段和经济手段，减少直接参与，从而减少寻租和腐败滋生。应加大对使用清洁能源或可循环利用资源、改进生产工艺以减少污染的企业的财政补贴力度，而对高耗能、高污染生产企业加大征税力度，从而将企业行为与政府目标调整一致。
其次，调整企业行为。企业要把生态文明理念融入日常生产经营活动中，从“先污染后治理”向绿色设计、绿色采购、绿色生产、零排放、循环经济转变，从以经济效益为中心向经济效益、社会效益和生态效益兼顾转变。将清洁生产理念贯穿企业生产决策，产品或服务设计，原材料、零部件及物资采购，生产制造、辅助制造和产品售后服务全过程。采用可降解或循环利用材料，减少从原材料提炼到产品最终处置的全生命周期中对环境的不利影响，将产品制造、使用及废弃再利用各环节对环境的影响控制在产品设计中。
最后，调整个人行为。个人作为生态文明建设最广泛的主体，其行为直接关系到生态文明建设的落实和推进。个人要树立人与自然和谐相处的生态文明观念，形成适度、低碳的消费观，改变不符合生态文明要求的生活行为与习惯，减少使用一次性用品。杜绝过度包装，提倡使用节水节电器具，减少浪费资源、破坏生态、污染环境的消费行为。提倡生态消费，鼓励多元化、低能耗的可持续消费方式，树立积极科学的新消费观念。