第三节　新中国成立至改革开放前中央关于中国城市化理论与政策研究

就城市传统而言，中国古代城市主要可分为以都城为代表的政治型城市和以江南城市为代表的经济型城市，其中前者在历史上一直占据着主流地位。近代以来，尽管受西方资本主义发展潮流的挟裹与冲击，以现代工商业为主要职能的中国经济型城市有所发展，但由于近代以来从鸦片战争到解放战争持续不断的战火，特别是新中国成立后东西方长达30年的军事对峙与意识形态冷战，使政治需要在很长时间内仍是新中国建设的头等大事。在各种强大的政治需要支配下，以解放初期变“消费型城市”为“生产型城市”，以及很快出台的“户籍管理制度”和“计划经济体制”为象征，新中国城市在近代积累下来的经济功能出现了严重萎缩，并在很大程度上表现为从“经济型城市”向“政治型城市”的历史退步。

一、毛泽东的城市管理思想

首先，农民是城市化进程的主力军。“农民——这是中国工人的前身。将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”

其次，初步意识到城市工商业管理与农村生产生活管理的差异，但在政治型城市化的总体背景下，一切均要服从国家政治利益和意识形态的根本需要。“在领导方针上。应当预先防止将农村中斗争地主富农、消灭封建势力的办法错误地应用于城市，将消灭地主富农的封建剥削和保护地主富农经营的工商业严格地加以区别，将发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利的正确方针同片面的、狭隘的、实际上破坏工商业的、损害人民革命事业的所谓拥护工人福利的救济方针严格地加以区别。应当向工会同志和工人群众进行教育，使他们懂得，决不可只看到眼前的片面的福利而忘记了工人阶级的远大利益。应当引导工人和资本家在当地政府领导下，共同组织生产管理委员会，尽一切努力降低成本，增加生产，便利推销，达到公私兼顾、劳资两利、支援战争的目的。”“大城市目前的中心问题是粮食和燃料问题，必须有计划地加以处理。城市一经由我们管理，就必须有计划地逐步解决贫民的生活问题。”

再次，城市管理取代乡村管理是新中国成立后的首要工作，学习城市管理和建设成为党的工作重心。“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。在南方各地，人民解放军将是先占城市，后占乡村。城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市，如果这样想，那是完全错误的。但是党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”

二、周恩来、陈云的城市救济与管理思想

新中国成立初，国家面临的最大问题是物质和经济的贫困，这在城市中表现得最为突出，成为当时国家领导人最关心的重大现实问题。

面对在战争中被严重破坏的城市经济和大量城市失业人口，周恩来提出对救济政策进行全国统一部署的策略与思想。“目前失业现象最为严重的上海、南京、武汉、重庆、广州五城市应即组织救济失业工人委员会和失业工人救济处，拟定救济计划和预算，报告本院批准实行。所需救济金额，除各该市自行筹措者外，由中央人民政府指定的救济失业工人基金中拨款支付之。其他城市必须举办失业工人救济者，均应根据本指示第二项所述的原则自行筹措救济基金，有不足时，报请本院批准后，得酌量拨款补助之。”以制度和游戏规则制定解决城市面临的危机与难题，显示出中国共产党领导人高度的政治智慧和强硬的治理城市举措。

出于对城市发展重要性的充分认识，新中国领导人利用所掌握的国家机器，采取了多项措施以减少城市资源不足的压力。如1962年国家压缩城市人口以保证粮食的供给，以及在全国实施统一的粮食等生活物资供应计划，“明年减人指标虽然只有八百万人，但是任务是很艰巨的，要下决心。人减下来，城市粮食销量才能降低，进口粮食才能减少，腾出外汇来可以进口工业生产急需的物资。同时，工资也能减少，城市购买力才能压缩下来。……大中城市八千万人，减去郊区人口二千万，就要解决六千万人的生活。怎样解决呢？肉不行，油也不行，最有效的是豆子。如果每人每月供应三斤大豆，按八个月供应，大体需要十二亿斤。……豆子要发给个人，不能发给机关单位免得又榨了油后再用豆饼做成豆腐。这样做的实际结果是：第一，增加粮食；第二，增加了工资。因此，大豆产区的外调任务必须保证”。如果说，以人口管理为重点压抑了城市规模的扩张，那么在计划经济这一以政治需要为中心的资源配置方式中，则顺利实现了对固有城市资源的控制和军事化管理，这两方面结合起来，尽管对新中国的城市化进程产生若干不利影响，并留下诸多的后遗症，但显而易见的是，正是通过运用政治手段有效地控制了城市人口的增长，才使得刚刚诞生的新中国成功地克服了来自内外的挑战和压力，并具有历史的合理性。