第五节　“十三五”城市群“主力阵容”的解读与阐释

2016年3月，《国家“十三五”规划纲要》发布，其中指出：在“十三五”时期要规划建设19个城市群，外加拉萨和喀什两个城市圈。城市圈也叫都市圈，系首次提出，主要是由于这两个城市周边城市稀疏，在规模上不符合城市群的起码要求。但作为一种旨在带动城市、区县、乡镇组团发展的战略规划，也不妨把它们看作是城市群的变体。至此，以“19＋2”为基本框架的“十三五”城市群“主力阵容”，在此起彼伏的猜测、议论、竞争和筛选中水落石出。

一、城市群作为新型城镇化主体形态的延续

城市群是当今世界城市发展的主流和大趋势，也是我国新型城镇化道路的“主体形态”与“核心平台”，从2005年《中央关于制定十一五规划的建议》首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，到2014年《国家新型城镇化规划》最终明确“把城市群作为主体形态”，中国特色城市发展道路逐渐形成，城市群规划建设也成为涉及亿万人利益和命运的重大现实进程。一个时期以来，关于我国城市群要不要建、建多少、如何建、先建谁后建谁、什么时间建到什么程度等一直争论不休，“十三五”时期“19＋2”框架的提出，给出了未来五年新型城镇化建设的基本路线图，同时也勾勒出我国在实现第一个百年目标时的“城市中国”风貌。

在2016年发布的《国家“十三五”规划纲要》第三十三章第一节：“加快城市群建设发展”指出：“优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。促进以拉萨为中心、以喀什为中心的城市圈发展。”这个“19＋2”的框架，明确了“十三五”时期我国城市群的总体战略布局、战略重点及角色分工，有助于规范目前城市群研究评估和规划建设中存在的“乱象”。

二、“十三五”时期城市群的“分类”和“排队”

根据我们的研判，这21个城市群（城市圈）可划分为“国家明星队”“国家主力队”“国家替补队”和“国家青少队”四个层级。

一是“优化”的“国家明星队”。在这个团队内部，还可以划分出一个“3＋2”的微观结构，“3”是指目前发育最成熟、一直位居我国城市群排行前三甲的京津冀、长三角和珠三角，它们有一个一致的目标，就是要在2020年建成“世界级城市群”。对于长三角和珠三角，这个目标是国务院在2008年和2009年分别提出，对于京津冀，则是在《国家“十三五”规划纲要》中首次提出。“2”是首次以如此高规格进入“国家明星队”的山东半岛和海峡西岸。其中海峡西岸比较好理解，主要是搭上了我国实施新一轮的对外开放和福建建设21世纪海上丝绸之路核心区的国家战略机遇，使这个原本在二线城市群中也一直很普通的城市群地位迅速提升。而最需要注意的是山东半岛。这是一个“实力派”，也是山东省多年打拼的重大收获。据上海交通大学城市科学研究院发布的《2014中国都市化进程报告》，山东半岛借优越的地理位置和良好的经济基础，超过了已列入国家7大城市群的中原和成渝，以综合发展水平仅次于三大城市群的崭新面目，雄居我国城市群第二阵营的首位。山东半岛此次顺利晋级“国家队”，也为其他二线城市群的跨越式发展作出了良好表率。

二是“培育”和“发展壮大”的“国家主力队”。主要包括东北地区（哈长和辽中南）、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群。总体上看，一个城市群要想进入“国家主力阵容”，必须有一个基本的标杆或者说潜在的底线，就是其相关的区域或城市群发展规划，此前须由国务院或国家发改委发布过。而相关规划或文件发布得越多或交叉叠加得越多，在排序上就越靠前。东北地区是我国老工业制造基地和粮食主产区，也是国家振兴东北重大战略的主体和平台。此前国务院和国家发改委已发布多个支持文件。东北地区之所以位居城市群第二阵营之首，不是由于它已有的综合实力，而是充分彰显了国家振兴东北的意志和决心。一个有意思的细节是，酝酿已久的哈长城市群规划也在两会期间发布，再加上2009年发布的“辽宁沿海经济带发展规划”等，为“十三五”时期东北的振兴发展提供了很大的想象空间。关中平原城市群是关中—天水经济区的核心区，2009年由国家发改委印发过《发展规划》，这一地区和西部大开发纵深推进关系十分密切，所以其入选“国家主力队”自在情理之中。需要给予格外关注的是中原、长江中游和成渝，它们不仅早就由国务院或国家发改委批复了相关《发展规划》，也分别列入《国家新型城镇化规划》中明确“点将”的7大城市群。目前，长江中游由于整合了武汉、环长株潭和环鄱阳湖等城市群，在人口、面积和经济总量上均已成为跨区域大型城市群，遗憾的是却没有进入“明星队”。中原经济区纵横跨越四省，人口在全国城市群中位居第一，中原城市群培育多年，国务院和国家发改委先后发布《发展规划》和相关《指导意见》，成渝经济区的重庆近年来GDP增速一直位居全国大都市之首，同时重庆和成都在2015年均迈入中国城市GDP万亿俱乐部，占全国的十分之二，最重要的是，中原和成渝在《国家新型城镇化规划》中已被列为7大城市群，尽管这次它们都保住了国家队的位置，但相比于山东半岛和海峡西岸，尚有一些问题需要反思和消化。

三是属于“规划引导”的“国家替补队”。主要包括北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群。这是一批具有潜在发展优势的城市群。目前，已有国务院或国家发改委发布规划的（包括有些针对整个省域的规划和意见），主要有北部湾、呼包鄂榆、滇中、宁夏沿黄、兰州—西宁、天山北坡等。其中，呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等主要分布在丝绸之路经济带沿线，作为国家“一带一路”建设的境内主体部分，在“十三五”时期必将有较多的斩获。晋中城市群属于“意外之喜”，这个城市群一直是由地方政府在力推，此次顺利进阶“国家替补”，可能还和山西众多资源型城市面临的转型发展困难相关。和晋中相似，黔中城市群也主要是贵州省在力推，并得力于近年来贵州生态文明建设的不俗表现，同时也是用城市群带动实现全部脱贫的一招妙棋。在“替补”阵营中，需要奋起直追的应该是北部湾。早在2008年初，作为我国中西部第一个区域规划的《广西北部湾经济区发展规划》就由国家发改委发布，同年国务院还出台了促进广西经济社会发展的《指导意见》，使本来在中国经济版图上名不见经传的北部湾，一时与环渤海、长三角、珠三角并列为中国沿海经济“第四极”。但由于种种原因，这个黄金机遇期很快过去。“第四极”已被成渝经济区拿走。在新一轮发展中，北部湾自然有很多东西需要深思和研讨。

四是作为“青椒”形态的“国家青少队”。在2005年国家首次提出“城市群”战略后，一些有实力和有基础的城市群大都厉兵秣马，列队杀出。这次政府工作报告提出的19个城市群，大都经历了长期的论证、磨合和几上几下的反复、调整。“几家欢乐几家愁”，有些城市群，比如一直发展较好的武汉城市圈和长株潭，原本已是“资源节约型和环境友好型社会建设”综合配套改革试点，但此次都被长江中游城市群兼并。还有辽中南城市群，十几年前已跻身中国五大城市群阵营，此次被置于“东北地区”的范畴内。与之相对，一些“小荷”露出了“尖尖角”。如政府工作报告中首次提到的拉萨和喀什城市圈。“城市群”和“城市圈”在英文中是一个概念，在汉语中因为翻译问题而两分。城市圈也叫都市圈，在国内主要指有基础较好的中心城市，但周边的城市数量和规模都太少、太小，在相当长的时期内不可能形成良好的层级体系和分工机制，于是就有了这个在机制上与城市群相似，但实际上是由核心城市和周边城区乡镇组团而成的“城市圈”。这可看作是中国城市化的一个特殊类型。预计像这样的城市圈以后还会布局，有些也可能发展为城市群。拉萨和喀什不是以“城市”而是以“城市圈”的身份进入国家战略，实在可以说是幸运儿。以后它们的发展怎么样，主要要看它们自己的努力。目前最重要的是按照城市群的原理，做好各自的战略规划和顶层设计。

三、“十三五”时期，我国城市群该走什么路？

改革开放以来，城市群率先在东部地区崛起，以长三角、珠三角等为代表，主要走的是“经济型城市群”发展路子。短短30多年的时间，尽管经济总量、交通基建和人口规模增长很快，但“城市病”问题也越来越严重，不仅在交通、能源、生态、住房等硬件方面，在社会领域、道德领域、价值领域和心理健康等方面，可持续发展问题都迫在眉睫。近年来，随着城市化进程的快速推进，我国城市群的主战场正由东部转移向中西部。在“19＋2”的框架中，除了京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、海峡西岸和东北地区的两个，其他都分布在中西部。令人担忧的是，中西部城市群尽管在数量上大大超过东部，但在发展模式上却主要因袭东部“经济型城市群”的发展道路，这就有可能重蹈“先污染，再治理”的覆辙。

在后工业社会，由文化资源、文化氛围、文化发展水平等构建的城市生活方式，成为决定一个城市群发展和兴衰的深层次要素。不同于主要以经济、交通、人口等来认定和评估城市群的西方传统理论，同时积极吸收和呼应西方城市群文化转型的新趋势，笔者认为，一个理想的城市群，应主要具备三大特征：一是城市层级体系合理，区域内大、中、小城市空间布局合理，具有“环境友好型”的特点；二是经济秩序良好，不同城市在经济分工上具有很强的互补性，一般不会出现“同质竞争”；三是拥有共同的“文化小传统”，城市之间除了交通、经济联系密切，在生活方式和文化价值上也有很高的认同感。就此而言，我国城市群在“十三五”时期面临的关键问题和主要矛盾，就是如何从东部城市群这种“经济型城市群”发展方式中走出来。

“经济型城市群”的主要问题，是把异常复杂的城市群发展建设简单地等同于“经济”和“交通”建设，这是在各城市群之间形成更大规模的“同质竞争”和“结构趋同”的根源。我国城市群目前面临的最大发展悖论在于：一方面，土地、矿产、江河湖泊等环境与资源的瓶颈问题日益突出，但众多的城市及城市群仍不肯切实改变自身的发展方式；另一方面，对历史悠久、形态多样、“取之不尽用之不竭”的区域传统文化资源，却视而不见或很难高水平地规划和良性地开发利用。所以我们认为，在《国家新型城镇化规划》首次提出的“人文城市”战略框架下，应充分考虑利用我国深厚丰富的区域文化资源，在“十三五”时期规划和建设若干“文化型城市群”，突出文化、生态和生活质量的主题和导向作用，解决过分强调人口、经济和交通等导致的“城市病”，带动我国城市建设进入以文化发展为主题、以经济发展为基础、以政治建设为目标的良性循环阶段，应该是在当下最优先和最着重考虑的战略选项。