第一单元 概论

第一章 政府与非营利组织会计的特点及组成体系

第一节 政府与非营利组织的内涵

一、政府与非营利组织内涵

（一）政府组织的内涵

对于现代社会来说，社会组织可以划分为两类，即政府组织与非政府组织，其中，非政府组织又可以分为两大类，即营利组织与非营利组织。

政府的内涵是指执掌公共权力的所有国家机构，具体包括：国家立法机关，即各级人民代表大会及其所属机构；国家行政机关，即从国务院到省、自治区、直辖市及下属的市、地、县、乡的各级人民政府及其所属机构；国防、教育、科技、文化司法机关，即公安、司法、检察机关。

（二）非营利组织的内涵和分类

1. 非营利组织的内涵

由于政治、经济、文化与历史等背景的不同，因此各国对非营利组织的说法也各不相同。在此，对于非营利组织的内涵从一般的概念和不同国家特定的概念两个角度加以理解。

非营利组织的一般概念是指不以营利为目的，向社会提供服务的组织。从这个角度理解，非营利组织既包括国家出资兴办的公立非营利组织，也包括民间非营利组织。公立非营利组织由政府出资兴办，在我国通常称为事业单位。由于西方国家的公立非营利组织相对较少，且在会计规范方面主要参照政府会计准则，所以西方国家比较注重对民间非营利组织的界定。美国财务会计准则委员会（Financial Accounting Standards Board，FASB）通过与营利组织的比较来定义非营利组织。

在我国，一般认为，民间非营利组织是指由民间出资举办的、不以营利为目的，从事教育、科技、文化、卫生、宗教等社会公益性活动的社会服务组织，包括社会团体、基金会、民办非企业单位等。

概括地说，非营利组织是指运营目的具有非营利性和公益性的特点，不具有物质产品生产和国家事务管理职能，主要以精神产品或各种服务形式向社会提供服务的各类组织机构。这类组织机构包括公立非营利组织和民间非营利组织两大类。

2. 非营利组织的分类

非营利组织种类众多，国内、外划分略有差别。根据我国当前的实际情况可以做如下划分。

（1）科技组织，如研究机构、科协组织等。

（2）教育组织，如幼儿园、小学、中学、职业技术学校和高等院校等。

（3）文体组织，如公共图书馆、文化站、文艺表演团体和体育团体等。

（4）传媒组织，如广播电视台和报章、杂志社等。

（5）健康和福利组织，如医院、养老院、孤儿院、福利院、儿童保护组织及红十字会等。

（6）宗教组织，如各类寺庙、教堂等。

（7）基金会，如以教育、医疗卫生、宗教及慈善为目的而组织设立的基金会，主要指宋庆龄儿童基金会、教育基金会、老年基金会、扶贫救助基金会如希望工程基金会等。

二、政府与非营利组织的特征

政府与非营利组织在许多方面和企业组织有相同或相似之处，比如，它们都处在相同的社会经济环境中，都是经济体系中不可分割的组成部分，使用相同或相似经济资源以实现它们的目标；它们都要努力取得稀缺的资源，产出尽可能多的产品劳务，以满足社会不断增长的需求；它们采用相同或相似的方法进行财务管理，建立完善的会计信息系统，为管理者、资源提供者、监督机构等提供相关决策财务的信息；在某些情况下，它们提供的物品或服务是相同的。但作为两类不同性质的组织，政府与非营利组织和企业之间的区别是显著的，这些不同之处主要表现在以下几个方面。

1. 政府与非营利组织的目标是为社会服务，不以盈利为目的

企业的目标是盈利，追求利润最大化是企业组织在市场经济中遵循的自然法则。这体现在它们向社会公众提供物品或服务总是以“成本+利润”作为定价基础。如果无利可图，企业将自动解散。政府与非营利组织的资源大部分来自纳税人缴纳的税收或接受私人、机构捐赠（也有一部分来源于收取的服务费），资源提供者向政府及非营利组织提供资源不属于投资范畴，其目的都不是为了获得提供资源的回报。因此，这些组织就没有必要支付股东的股利，也就没营利的动机。大部分政府与非营利组织是以服务于社会、服务于公众为宗旨的。它们提供“公共物品”的活动都是人民生活和社会发展必不可少的活动。它们不存在考虑所收取的费用能否弥补其提供物品或服务成本的问题，一般只是象征性地收取部分费用，甚至免费。

2. 政府与非营利组织的受托责任具有多层次性属性

与企业不同，政府与非营利组织承担了广泛的、多层次的公共受托责任。这种受托责任不仅包括经济受托责任，还包括政治和社会受托责任。经济受托责任是当代政府受托责任的核心。政府代表国家意志行使公共财政资源筹集、使用和管理的权力，必须受到资源提供者及其代表、国家法律、行政法令、合同协议，以及其他约定的限制。而经济受托责任的有效履行不仅体现为依从预算合规性的受托责任，还包括对公共资源使用的经济性、有效性和使用效果负责。

3. 政府与非营利组织资金来源的无偿性

政府与非营利组织的资金主要来源于向纳税人征收的各种税收、私人和机构的捐赠，以及向服务对象收取的以“成本补偿”为基础的服务费等。它们的资金提供者未必能对他们所提供的货物或劳务获得直接或部分回报。政府与非营利组织没有直接的投资者，并且具有非营利性，其开展各项活动所耗费的资源不具有垫支性，耗费后一般无法收回，除了特殊许可外，一般不允许进入资本市场或其他金融市场融资。政府与非营利组织不需要确定业务运营的净收益，所以也就不像企业那样必须对资本与收入做出区分，其资金不管是来自收入、拨款、补助、捐赠，还是通过向物品及服务使用者收费、出售资产、贷款或其他取得的，最终都表现为特定期间运营活动可支用的一个数额。

4. 政府与非营利组织资金运用的限定性

社会分配给政府与非营利组织的资源大部分是消费性的（一旦被耗用了就无法收回），因此，其财务资源运用具有独特的控制程序，即它不是根据纳税人、捐赠人等提供的资源与享用服务之间的关系进行的，而是按照资源提供者或其代表的“限定”用途分配的。这种限定要求对具有特定用途的资源用于特定的目的或项目，而不被其他目的或项目所挪用。

5. 政府与非营利组织业绩评价的模糊性

运营业绩反映政府与非营利组织管理当局受托责任的履行情况和结果。由于政府与非营利组织是不以营利为目的、不具有追求利润的动机，因此导致政府与非营利组织的责、权、利的划分不是十分明确。在这种情况下，很难用财务的或量化的指标来衡量其运营业绩，而必须主要从非财务的、非经济的和非定量的角度来评价、衡量。