第二节　大型工程项目评价的发展

一、理论发展

大型工程项目评价是建立在项目后评价理论、城市可持续发展理论等理论基础之上的，随着学术研究的发展与理论的进步，项目后评价理论与城市可持续发展理论都不断注入新的元素。

（一）项目后评价理论的发展

项目建设与运行作为人类经济社会活动的一部分，其评价理论的演变与社会发展观的演变基本保持一致。在20世纪40年代以前，西方国家的政府基本不干预经济活动，市场处于自由竞争的状态，企业也只追求自身利润最大化。在这样的背景下，项目后评价仅考虑投资的财务效益评价。第二次世界大战之后，西方发达国家广泛采纳凯恩斯理论以及福利经济学的思想，开始加强国家的宏观调控功能，强化政府对市场的干预，大量增加公共开支，对交通、环境等社会公共福利事业的政府投资。政府投资项目不是以盈利最大化为目的的，而是以宏观经济效益和综合社会效益为目标。但是之前的财务评价不能解决这个问题，因此西方的经济学家提出了适于评价公共项目的社会费用效益分析方法，即项目国民经济评价。到20世纪70年代以后，全球的生态和环境问题越来越突出，因此提出了可持续的发展观，由此人们越来越重视对项目的环境影响评价。环境影响评价被引入项目的评价体系，对项目的环境和生态影响进行评价，以促进对社会生态环境的保护。20世纪80年代后期开始，项目的建设和开发过程中出现了越来越多的贫富差距拉大、环境污染严重、代际发展不公平等问题，可持续发展观与以人为本的发展观被广泛接受，这些因素都促使项目评价中引入社会影响分析。世界银行社会评价专家迈克尔指出，任何工程项目都应该以造福于民为根本目标，工程项目应该对它所侵害的人们进行补偿，保证工程项目所涉及的所有利益相关者都能从项目中获得利益。

（二）城市可持续发展理论的发展

大型工程项目与城市承载力的关系反映了生产力与社会发展的关系，大型工程项目对城市承载力影响评价研究，是建立在城市可持续发展理论基础上的。随着人类社会的不断进步，人们对社会发展的看法不断变化。第二次世界大战之后，诸多西方国家都遵循了经济增长即是社会发展的传统发展观，将GDP作为衡量经济发展的指标。直到20世纪60年代以后，人们逐渐发现GDP不能够反映资源和环境的代价，也不能够反映生产力和社会的发展程度。单纯的经济发展并不能够解决贫富差距等问题，相反造成了贫富差距的拉大、环境污染等问题。在这样的背景下，人们开始重新思考社会发展观，并提出了增长极限论、综合发展观、可持续发展观等现代社会发展观。

我国作为一个发展中国家，发展战略正在从单纯强调经济增长向经济与社会协调发展的转变，由传统的发展战略转变为可持续发展战略。我国长达30多年的改革开放政策在使国民经济保持快速、持续的发展，给社会各方面带来众多重大而深远变革的同时，也给我国经济、社会、生态承载力等带来诸多问题。大型工程项目作为提升我国经济、社会和生态承载力的重要途径和手段，其在战略选择方面不断从单纯追求财务和经济目标向全面追求经济、社会、生态整体目标转变，追求项目的可持续发展，越来越重视经济发展中的各种社会因素和生态因素。因此，大型工程项目的后评价过程必须满足这种战略转变的要求。在开展项目后评价时，要充分考虑项目的建设与运行是否对城市承载力产生了影响，在哪些方面产生了影响，这些影响作用是正向的还是负向的，影响的程度如何等问题。

二、实践发展

与理论发展相对，本书研究问题的提出具有两方面的现实背景，一是项目评价实践发展的必要性，二是现代城市可持续发展目标的要求。

（一）项目评价实践发展的必要性

随着经济社会的发展，完善大型工程项目评价理论与方法势在必行，具体原因有如下3个方面。

首先，现代工程项目的建设与运行逐渐从单纯关注物质的投入和产出关系，向关注工程项目与经济、社会和生态的相互适应性转变。特别是大型工程项目本身具有长期性、综合效益强等特性，其建设与运行不仅是通过劳力、物力、财力等物质投入以获得更多物质产出的过程，更是与项目所在地区经济、社会和生态环境相互适应相互影响的过程。

其次，项目的建设与运行必然会对周边居民的生活产生影响，而居民也必然会对这些影响作出反应，影响项目的建设与运行，影响项目目标的实现。要保证项目的投入与产出效益，实现项目的既定目标，必须保证项目与周边居民的协调发展，重点关注项目评价中人的作用和地位。

再次，工程项目建设与运行的最终目的是为人类发展作出贡献，在满足人类需求的同时，还要为人的发展提供必要的条件。因此，大型工程项目评价的开展必须与人的发展相协调，与经济、社会和生态环境的承载力相协调。

（二）现代城市可持续发展目标的要求

目前我国大力提倡优化城市空间布局，转变城市开发模式。新常态下城市可持续发展目标需要通过整体性、长远的城市规划来实现，大型工程项目作为实现城市规划目标的重要途径，必须与整体城市规划保持一致，例如通过区域生态基础设施的建设对区域生态系统进行修复。而对大型工程项目效益的合理评价，会为大型工程项目决策优化与城市规划优化提供支持，从而促进城市可持续发展目标的实现。

长期以来，我国大型工程项目的建设更多关注经济效益，而对环境保护、减少资源浪费等关注不够。多年的粗放式发展，部分大型工程项目对我国城市环境承载力产生了巨大的压力，浪费了过多的资源。近年来频繁发生的交通拥堵、雾霾天气、生态破坏、资源紧缺等问题，给人们敲响了警钟。如图1-1所示，国土资源部数据显示2014年我国建设用地供应总量同比缩减16.5％，建设用地面积占陆地面积的比重已经远远超过30％的国际标准，我国城市土地资源即将消耗殆尽，城市可持续发展受到严重威胁。城市发展中出现的种种问题大都是由于城市建设项目规划或建设过程的不合理导致的。为保持城市的可持续发展，应当对其中的影响因素进行识别，并加以控制。

大型工程项目的建设与运行是现代城市发展的重要推动力，城市大型工程项目的建设投资额可以从城市固定资产投资额侧面反映。如图1-2～图1-4所示，统计资料表明城市固定资产投资额与地方政府财政收入、城市GDP、城市人口规模等反映城市承载力与可持续发展水平的重要指标都呈现显著的正相关关系。

但在现代城市发展过程中，人类活动与城市可持续发展之间出现了种种不和谐因素。一方面，人类经济的快速发展与环境、资源、生态承载力的矛盾越来越突出。另一方面，某些投资额巨大的大型工程项目，在建设完成后使用效率很低而维护成本却很高，这是大型工程项目的运行超过了现有社会的需求和承载力阈值导致的，同时给当地政府带来沉重的财政负担。

除此之外，大型工程项目的建设还存在重复建设、贪污腐败、资金浪费等问题，导致这些问题的重要原因之一，就是缺乏有效的监督机制。因此，开展大型工程项目与城市承载力配置关系、影响机理与途径、影响程度等研究，对指导大型工程项目的决策与开展、引导城市规划都具有重要作用，是现代城市发展对人类活动提出的新要求。