五、我国“救市”举措之政府与市场关系的思考
2015年股市危机中，我国政府的“救市”历程堪称是证券市场发展中危机处置的一个经典样本。通过对这个样本的分析可知，我国未来政府与市场的关系尚有以下几个方面需要我们认真反思：
（一）坚定市场决定的理念，明确政府干预的目标
在本轮“救市大军”中，各部门各显神通，有直接改变交易规则的，有直接进入市场买入股票的，有禁止减持股票的，有要求增持股票的，有暂停新股发行的等，干预措施可谓多种多样。然而，各部门的“救市”举措所坚持的理念是否清晰、“救市”目标是否明确，是存在很大疑问的。中共十八届三中全会已经明确了政府与市场的关系中，市场是决定性的，政府干预只能在市场失灵的范围内发挥作用。因此，政府“救市”的目标非常清晰，就是通过有效果、有效率的适度干预，将市场从失灵状态调整恢复至正常运行状态，然后政府干预退出。换言之，不能因为市场失灵的出现就将市场调节的决定性地位抛弃，选择政府全方位的干预，扭曲市场本身的供求机制，甚至取代市场调节，而应该以市场决定的理念，明确政府干预的目标是恢复市场的调节作用；否则，会给证券市场遗留下很多问题，阻碍我国证券市场的市场化改革，导致证券市场呈现显著的“政策市”特征，股价跟随市场消息、政策暴涨暴跌，偏离市场本身的价值规律。可以借鉴的是，美国政府在干预中就十分强调政府“救市”的目标是恢复市场的功能。例如，2008年的《紧急经济稳定法案》（Emergency Economic Stabilization Act of 2008）就开宗明义地指出，政府采取“救市”措施的目的是恢复金融系统的稳定性和流动性。[27]所以，通过反思本次政府对证券市场危机处置的经验和教训，我们应该更加坚定市场决定的理念，政府的介入与干预是有限的，其作用和效果也是有限的。在市场正常运行的情况下，应尽量少地动用政府的资源，尽量少地运用政府的权力。政府虽然无时不在，但是在市场规范运行时，要让市场主体感觉不到政府的存在。[28]在市场功能出现失灵的情况下，政府干预也要适度，所采取的干预措施要坚持市场思维，明确以恢复市场的正常功能为政府干预的目标，切忌以干预取代市场。
（二）注重政府干预措施的间接性
政府干预市场的方式可以分为直接干预和间接干预两种。政府的干预直接作用于市场交易主体的为直接干预，政府从较为宏观的角度调节供需的干预方式为间接干预。我国早在党的十五大就已提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，十八届三中全会更是强调要处理好政府和市场的关系，要使市场在资源配置中起决定性作用。现代经济学理论也主张政府要对市场进行“适度”干预，以克服市场失灵、恢复市场功能为取向。这就要求政府对市场实施的干预以宏观角度的间接干预为主，通过市场机制和市场信号，从经济利益上影响和引导市场主体的行为而进行市场调节。其主要方式应是通过市场参数和经济杠杆，如利率、税率、汇率等方式，影响市场的运行和发展。在这方面，我们可以参考和借鉴世界其他国家历史上应对危机时所采取的一些措施。例如，1929—1933年大萧条和2008年次贷危机中，美国政府通过对金融业进行紧急救助，推行积极的财政政策减税退税，实行扩张性的货币政策多次降息，还推行了一些宏观经济刺激计划的“救市”举措，积极从间接的宏观角度为市场提供流动性，预防银行系统性风险，恢复市场信心，维护金融市场的稳定，并进一步阻止经济陷入衰退。反观我国2015年股市危机中政府众多的“救市”举措，以央行为代表的宏观间接干预市场的措施较少，而以各个部门为代表的直接干预市场的举措较多，如限制上市公司控股股东及董监高减持股份；股市异常波动期间，财政部在履行出资人职责时，承诺不减持所持有的上市公司股票；要求中央管理的国有金融企业不减持所持有的控股上市公司股票；支持国有金融企业在股价低于合理价值时予以增持；限制指数期货客户日内单方向开仓交易量，公安部会同证监会排查恶意卖空股票与股指的线索等。政府干预直接作用于市场主体，市场主体的交易自由被限制，干扰了市场正常运行的基本供求机制，这样的政府干预就有“过度”之嫌了。因此，在政府与市场的关系中，以市场机制为基础，从长期发展的角度出发，政府对市场的干预应该以宏观性、间接性的调节措施为主，以保护和恢复市场机制为目标，使政府和市场真正都能各司其职、各扬所长。
（三）政府与市场互动的法治化
在中共十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”和十八届四中全会提出“全面推进依法治国”的背景下，政府对市场的任何介入干预都应于法有据。但是，反观我国本次股市危机处置，政府各个部门实施干预措施的随意性很大。例如，证监会在没有完全掌握市场配资真实状况的情形下出台清理配资的措施；国资委和财政部要求中央企业不得减持所控股上市公司股票；中金所大幅提高卖出持仓的交易保证金，限制指数期货客户日内单方向开仓交易量，提高各个合约品种的保证金和平仓手续费等直接干预市场的举措，都在提出政府与市场互动的法制依据问题。
权力具有天然的扩张性，绝对的权力意味着绝对的腐败。所以，在政府与市场互动的过程中，必须遵循相应的法律制度，以法律制度有效制约权力。要解决政府对市场干预权力滥用问题，避免政府“救市”中的随意性，我们需要通过立法明确界定政府干预的权源、范围、手段以及法律责任等，由法律来划分政府与市场的边界。市场从来不缺乏交易参与者，而是缺乏游戏规则的制定与遵守，所以确保市场规范运行的法治建设非常重要。为此，我们可以借鉴国外一些国家干预金融市场危机的法律成果，如美国20世纪30年代大萧条中的立法《格拉斯—斯蒂格尔法案》，日本在20世纪80年代金融市场危机救助中通过的《金融再生法》和《金融健全化法案》，美国2008年次贷危机后出台的《紧急经济稳定法案》等。我们可以在处置市场危机后，及时反思政府危机干预中遇到的问题和危机处置中汲取的经验，制定如《金融市场紧急状态法》或《金融市场危机干预法》等法律法规，在对“股灾”的认定，对市场流动性危机或系统性风险的认定，政府干预市场的目标、方式、政策工具及退出程序，采取何种级别的救助举措，采取救助举措的程序，如何对救助举措实施进行必要的监督和效果评估，后期如何退出等方面进行立法规范，完善政府与市场互动的法律制度，为预防和处置未来可能再次发生的金融风险，避免政府再次陷入救与不救、如何施救、救助的边界等问题的困境提供法制依据。
（四）突破路径依赖，规范政府失灵
1993年，道格拉斯·诺斯因其“路径依赖”（Path Dependence）理论成功地阐释了经济制度的演进而获得了诺贝尔经济学奖。路径依赖是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。惯性的力量会使这一选择不断自我强化，让人们难以摆脱，人们的一切选择都会受到路径依赖的影响，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。路径依赖理论对于正处于经济体制转型过程中的我国来说非常具有现实意义。从计划经济体制向市场经济体制的转型是一个重大的制度变化过程，这个过程是具有路径依赖特征的。自新中国成立至20世纪90年初的四十几年间，我国一直施行的是计划经济体制，社会资源配置和经济运行都是依靠政府这只“强有力的手”来规划和指挥。四十几年的运行实践早已使人们对政府产生了隐性的心理依赖，更使政府坚信干预市场为理所当然。政府对市场的干预难以摆脱路径依赖的特性，所以实践中容易产生政府对市场的过度干预问题。在2015年股市危机发生后政府对市场的深度干预举措中，我们也能感受到历史路径依赖的负面影响。因此，在政府与市场关系的反思中，我们必须重视制度转型中的路径依赖问题，以十八届三中全会有关让市场在资源配置中起决定性作用的决定为契机，以20世纪90年代以来我国市场经济体制建设的实践为基础，突破原有的政府指挥市场的历史路径依赖，实现政府与市场关系的路径演化和新型路径创造。
现阶段，要突破原有的政府指挥市场的历史路径依赖，实现使市场在资源配置中起决定性作用的政府与市场关系的新常态，我们必须重视反思理论和实践中的政府失灵问题。以2015年股市危机为例，在“救市”资金入场后，买入标的选择和具体操盘方面所浮出的“道德风险”问题，是市场关注的重要焦点。一方面，本次“救市”进程中，证金公司直接买入的对象并非整个市场，而是集中在了部分权重股上，权重股持有者以大型机构为主，对于其他非权重个股则投入过少。“救市”中不公平的问题显现，从而引发了“救市”是“救指数”还是“救流动性”、是救市场还是自己救自己的争论。另一方面，具体参与“救市”操盘的人员有相当一部分来自于各大商业机构，而这部分“操盘手”对于“救市”资金的流量、流向有着更为详细清晰的了解，这也带来了严重的信息不对称。这部分来自各个商业机构的“操盘手”对于“救市”资金的去向，买入个股的价格、数量以及策略都比一般投资者掌握了更多的信息，很有可能存在“操盘手”据此进行其他市场操作或者将信息透露给相关人员或机构的利益输送行为，甚至有“操盘手”用“救市”资金大举买入自己手中所持有的证券，从而拉升其市场价格，使自己从中获益。[29]
美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖得主布坎南曾把政府比喻为“拥有独立利益的巨物”，其公共选择理论就认为政府是一个有自身利益的实体，政府失败不可避免。[30]政府行为本身不但具有自利性，当存在信息不对称、制度设计漏洞或者缺乏必要的监督机制等问题时，还会产生资源配置低效的政府失灵问题。[31]因为政府“救市”中的决策、执行和监督等任何一个环节，都离不开政府部门中的个人行动，所以政府“救市”的实际效果很大程度上要取决于具体决策和执行者能否超越集团利益和个人利益的影响，否则政府行为一旦为部门利益或个人利益所左右，就必然要陷入低效甚至失败的境地。“救市”中出现的利益输送问题，就促使我们不得不反思政府干预市场过程中已经产生的道德风险等政府失灵问题，要尽快通过完善和修补市场的制度漏洞，对“国家队”的“救市”过程进行检查和监督，防止个别机构或个人以“救市”之名行谋部门私利、个人私利之实。法定化的程序控制和有效的监督能弥补政府中的制度缺陷和人性弱点，是提高干预的效率和准确性的重要手段。[32]同时，监督也是解决干预权越位、错位和缺位的重要措施。2008年美国次贷危机后通过的《紧急经济稳定法案》就确立了政府干预的监督机制。例如，法案规定，总审计长应持续性地对救援计划进行监督，并要每60天向国会报告一次；对因财政危机而动用的保证金进行管理；为确保财政部的行动不武断、反复无常，或者不违反法律规定等，政府提供标准的司法审查程序，包括指令性政策和其他救济政策。[33]