第三节
2014年中国保险业发展展望

2014年是党的十八届三中全会之后全面深化改革的第一年，是“十二五”规划的第四年，对全面深化改革和完成“十二五”规划至关重要。

一、全面深化改革对保险业的影响

2013年11月，中共十八届三中全会提出“全面深化改革”的战略目标，全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这是在中国语境下，对“市场与政府”关系表述的一个重大创新。这一对“市场与政府”关系的创新表述，对保险业发展有何影响？本部分以两层“市场与政府”的关系，来讨论保险业的角色和定位问题。

在“市场与政府”问题上，始终存在两层“市场与政府”的关系：第一层是“基本性”（政府）与“非基本性”（市场）的关系，第二层是“决定性”（市场）与“弥补性”（政府）的关系。

（一）第一层：政府与市场——基本性与非基本性

在第一层关系中，政府提供基本品，市场提供非基本品。进一步地，一方面，在政府提供的基本品中，既可由政府直接生产提供，亦可由市场生产，然后由政府采购后向公众提供；另一方面，在市场提供的非基本品中，如有必要（通常因为该非基本品具有一定的正外部性），亦可由政府提供财政补贴或税优激励。

例如，在社会保障体系中，政府主要负责提供基本保障，如基本养老保险、基本医疗保险等，市场则负责提供非基本的、补充性的养老保险（如企业年金、职业年金、商业养老保险）和医疗保险（如商业健康保险）等，政府与市场共同构建多层次的社会保障体系。如果政府不提供基本保障，就“缺位”了；如果政府去提供非基本保障，就“越位”了。此外，在政府提供的基本品和公共品中，既可由政府直接生产提供（如城镇职工基本医疗保险），亦可由政府向市场采购后提供（如城乡居民大病保险采取“向商业保险机构购买大病保险”的方式）。同时，要逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。

又如，在农业风险保障体系中，政府主要负责提供保障农业可持续发展的一系列基本公共服务，市场负责提供农业保险，同时政府为农业保险提供支持。政府对农业保险的支持包括保费财政补贴、财政支持的大灾风险分散机制、税收优惠、信贷支持等。之所以强调政府支持，一是因为农业保险对于保障农业可持续发展具有重要意义，具有明显的正外部性，是国家支农惠农的有效措施；二是因为在国际贸易中，通常对农产品补贴有严格限制，但对农业保险补贴却是WTO规则允许的“绿箱政策”。

再如，在灾害救助体系中，政府主要负责提供防灾减灾救灾的一系列基本公共服务，市场负责提供巨灾保险，同时政府为巨灾保险提供支持。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，近二十年来，国际上自然灾害的保险赔付金额一般都占灾害直接经济损失的30%—40%，我国的这一比例仅为3%左右，甚至更低，保险的作用远未发挥。有学者提出^[1]，由巨灾损失的补偿主要是依靠财政手段还是依靠保险手段，实际上可以看出一个经济的特质：前者还是一个政府主导型经济，后者才是真正的市场主导型经济。

以上三点，在十八届三中全会的《决定》中均有相应表述，比如，“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”；又如，“完善农业保险制度”；再如，“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”。

保险是市场经济条件下风险管理的基本手段，政府应从“处理好市场与政府关系”、“全面深化改革”的高度来统筹规划保险业的发展。政府不是为了发展保险业而发展保险业，而是为了实现更高层次的经济社会协调发展的目标，是为了发挥保险业在完善市场经济、创新社会治理、实现国家治理现代化等方面的不可或缺的作用。

（二）第二层：市场与政府——决定性与弥补性

在前文第一层界定政府与市场的“基本性”与“非基本性”的基础上，对于提供非基本品的“保险市场”，谁应当在资源配置中起决定性作用呢？是“市场”还是“政府”？

习近平总书记在关于《决定》的说明中谈到，“经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益”。理论和实践都证明，“市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”。那么，政府是否就可以不作为呢？当然不是。《决定》给政府界定的主要职责和作用是“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。

这就引出了“市场与政府”的第二层关系：市场决定资源配置，政府弥补市场失灵。

首先，市场决定资源配置，意味着必须继续推进市场化改革，减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。2013年以来，寿险费率市场化改革、保险资金运用市场化改革都是保险业市场化改革的典型事例。下一阶段，商业车险条款费率管理制度改革、保险市场退出和风险处置机制改革等，也将以市场化为基本导向。这些市场化改革，着力要解决的是保险市场体系不完善、政府干预过多（即“越位”）的问题，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。

其次，政府弥补市场失灵，说明虽然市场在资源配置中起决定性作用，但并不是起全部作用。发展市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用，政府作用主要是弥补市场失灵。在保险领域，政府弥补市场失灵，主要通过保险市场监管来实现。保险市场监管，一是为了保护保险消费者的权益（即调整保险机构与保险消费者之间的关系）；二是为了保障保险市场的公平竞争，维护保险市场秩序（即调整保险机构之间的关系）。在上文提及的补充性养老和医疗保险、农业保险、巨灾保险等市场上，政府都应加强市场监管，着力解决政府监管不到位（即“缺位”）的问题。

在全面深化改革的背景之下，在重新厘清“市场与政府”关系的形势之下，保险作为市场经济条件下风险管理的基本手段，将在完善市场经济、健全金融体系、改善民生保障、创新社会治理、推进国家治理现代化等方面拥有更加广阔的舞台，同时也将肩负更加重要的改革使命。

二、对2014年国内国际形势的基本判断^[2]

2014年，我国面临的形势依然错综复杂，有利条件和不利因素并存。

从国际环境看，世界经济复苏仍存在不稳定不确定因素，一些国家宏观政策调整带来变数，新兴经济体又面临新的困难和挑战。全球经济格局深度调整，国际竞争更趋激烈。以刺激政策带动的经济反弹周期可能正趋于结束，而新的增长动力源尚不明朗。最近，美国量化宽松的货币政策逐步退出，贸易和投资保护主义明显抬头，新兴市场国家和发展中国家普遍面临资本外流和国际收支逆差的巨大压力。2014年年初，美国遭遇“严冬”，拖累了本国的经济增长；新兴经济体今年受一些因素的影响，下行压力比较大。国际货币基金组织也将对今年世界经济增长的预期调低了0.1个百分点，发展中国家经济增长调低0.2个百分点，这就意味着世界经济的复苏比预期的要差。从外部环境来讲，这不可避免地要影响到我国的出口。

从国内环境看，我国支撑发展的要素条件也在发生深刻变化，深层次矛盾凸显。2013年我国GDP增长7.7%，经济社会发展呈现稳中向好的势头。但是，受经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的影响，加之2014年以来各级政府加大淘汰落后产能和环境污染治理的力度，经济面临的下行压力加大。特别是产能过剩、地方债务、影子银行等问题交织在一起，利率、汇率等资金价格市场化改革深入推进，宏观经济波动的可能性和局部金融领域风险不容忽视。

2014年，中央政府工作的总体要求是^[3]，坚持稳中求进工作总基调，把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域各个环节，保持宏观经济政策连续性稳定性，增强调控的前瞻性针对性，全面深化改革，不断扩大开放，实施创新驱动，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，加快转方式调结构促升级，加强基本公共服务体系建设，着力保障和改善民生，切实提高发展质量和效益，大力推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现经济持续健康发展和社会和谐稳定。

2014年，政府将增强内需拉动经济的主引擎作用。^[4]一是把消费作为扩大内需的主要着力点。通过增加居民收入提高消费能力，完善消费政策，培育消费热点，充分释放十几亿人口蕴藏的巨大消费潜力。二是把投资作为稳定经济增长的关键。加快投融资体制改革，推进投资主体多元化，优化投资结构，保持固定资产投资合理增长；中央预算内投资拟增加到4576亿元，重点投向保障性安居工程、农业、重大水利、中西部铁路、节能环保、社会事业等领域，发挥好政府投资“四两拨千斤”的带动作用。三是把培育新的区域经济带作为推动发展的战略支撑。谋划区域发展新棋局，由东向西、由沿海向内地，沿大江大河和陆路交通干线，推进梯度发展。依托黄金水道，建设长江经济带。以海陆重点口岸为支点，形成与沿海连接的西南中南、东北、西北等经济支撑带。推进长三角地区经济一体化，深化泛珠三角区域经济合作，加强环渤海及京津冀地区经济协作。实施差别化经济政策，推动产业转移，发展跨区域大交通大流通，形成新的区域经济增长极。

总体而言，虽然目前我国经济面临较大的下行压力，进入经济增速换档期，但我国发展仍处在可以大有作为的重要战略机遇期，工业化、城镇化持续推进，区域发展回旋余地大，今后一个时期保持经济中高速增长仍然有基础也有条件。

三、2014年及今后一段时期的保险业工作重点

2014年及今后一段时间，保险业发展与监管的总体要求是“稳中求进，改革创新”，工作重点是统筹推进保险业的改革创新，主要是推进保险服务体系、市场体系和监管体系的改革创新。^[5]

（一）推进保险服务体系改革创新

推进保险业服务体系改革创新，是要建设一个在现代金融体系、社会保障体系、农业保障体系、灾害救助体系和社会管理体系中发挥重要作用的现代保险服务业。具体而言，2014年及今后一段时间的工作重点是，发展巨灾保险、农业保险、商业养老和健康保险、责任保险。

其一，发展巨灾保险。做好云南、深圳、宁波等地开展地震和综合巨灾保险的试点工作，协调成立“建立巨灾保险制度领导小组”及工作小组，争取财政等政策支持，同时推动立法。

其二，发展农业保险。注重规范发展，针对农业保险实践中的种种乱象，比如以虚构保险合同、虚报承保数量、虚假批退、虚列费用、编报虚假赔案、扩大保险事故损失程度等方式骗取国家财政补贴资金的现象，开展专项检查。同时，推动发展地方特色农产品的农业保险，探索发展农产品价格指数保险。

其三，发展商业养老和健康保险。推进个人税收递延型养老保险试点工作，开展老年人住房反向抵押养老保险试点。健全大病保险制度，扩大大病保险试点范围。

其四，发展责任保险。重点在环境污染责任保险、食品安全责任保险、医疗责任保险和承运人责任保险等领域，总结试点经验，力争取得新的进展和突破。

（二）推进保险市场体系改革创新

推进保险市场体系改革创新，就是要让市场在资源配置中发挥决定性作用。具体而言，2014年及今后一段时间的工作重点是，深化费率形成机制改革，推进资金运用体制改革，推进市场准入退出机制改革。

其一，深化费率形成机制改革。人身保险领域，在2013年普通型人身保险费率市场化改革之后，2014年可启动分红险、万能险费率市场化改革，实现人身险费率形成机制的全面市场化。财产保险领域，重点是深化商业车险条款费率管理制度改革，完善市场化的商业车险条款费率形成机制。

其二，推进资金运用体制改革。进一步放开保险投资领域和范围，推进资金运用比例监管改革，实施大类资产比例监管。同时，加强对保险资金运用的风险监管。

其三，推进市场准入退出机制改革。一方面，坚持市场化、区域化的准入导向，建立系统的分级、分类、分区域的有限牌照制度，突出专业化特色；另一方面，完善市场退出和风险处置制度机制，健全保险保障基金的救助和融资机制，明确风险处置的触发条件和风险处置的具体办法。

（三）推进保险监管体系改革创新

保险业的发展，不仅需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，而且还要更好发挥政府的作用，具体到保险业，就是要推进保险监管体系改革创新，发挥好保险监管的作用。具体而言，2014年及今后一段时期的工作重点是，推进相关修法立法工作，推进“偿二代”建设，处理好三个关系。

其一，推进相关修法、立法工作。积极推动《保险法》和《交强险条例》的修订，加快研究制定《巨灾保险条例》。

其二，推进“偿二代”建设。完成全部技术标准的制定工作，组织行业开展风险汇总的整体测试，加快建成符合国际趋势和中国国情、风险导向的保险偿付能力监管体系。

其三，处理好三个关系。处理好监管与市场的关系，进一步减少行政审批事项，探索负面清单模式下的监管方式；处理好保监会机关与地方保监局的关系，加强属地监管；处理好保监会机关各部门的关系，减少政出多门。

[1] 孙祁祥、郑伟：《非典保险推新应把握三大平衡——兼论现代保险在市场主导型经济下的功能》，载《中国证券报》，2003年5月26日。

[2] 李克强：《2014年政府工作报告》，2014年3月5日；保监会：2014年全国保险监管工作会议材料，2014年1月21日；国家统计局：国家统计局新闻发言人就一季度国民经济运行情况答记者问，2014年4月16日。

[3] 新华社：《李克强谈今年形势和政府工作总体要求》，2014年3月5日。

[4] 新华社：《增强内需拉动的主引擎作用》，2014年3月5日。

[5] 保监会：2014年全国保险监管工作会议材料，2014年1月21日。