第3章　项目制扶贫主体及其行为逻辑

3.1　项目制扶贫主体

项目制扶贫是由政府主导多元主体共同参与的贫困治理过程，扶贫项目的实践过程是一个由中央政府、地方政府、市场精英、农牧民等多元社会行动主体共同参与的社会过程。项目制扶贫的主体构成要素可以从五个层面进行解析。第一个层面是政府，包括中央政府、地方政府、基层区县政府以及乡镇政府；第二个层面是企业，企业是项目制扶贫的重要参与力量；第三个层面是市场，它是项目制扶贫如何在一个大的环境中开展与推广的现实制度框架与理论基础；第四个层面是社会组织，主要是指非政府的第三方社会组织；第五个层面是贫困群众，主要包括贫困地区的农户和社区的贫困群众。

3.1.1　政府

政府是项目制扶贫的管理者，因为扶贫项目不同于一般的市场化投资项目，其公共产品的属性要求我们强调项目制扶贫追求社会效益的最大化。政府层面主要包括中央政府、地方政府、基层区县政府以及村镇政府。首先，中央政府是我们整个扶贫攻坚战役的“总指挥部”，中央政府积极贯彻“两个一百年”奋斗目标，其中第一个一百年目标就是在中国共产党成立100周年时全面建成小康社会，就是要解决贫困问题，这是我们党中央对人民做出的庄严承诺，中央政府主要负责扶贫工作的总体规划和实施，把握扶贫工作的大方向，代表国家和社会的整体利益。其次，地方政府是项目制扶贫的中枢环节，是执行中央决策和部署必不可少的一环，地方政府主要负责扶贫项目的具体设计和执行，需要对中央政策进行精准把握，不是“一刀切”式地盲目执行，而是需要了解和解读政策，然后做好地方政府扶贫政策的规划和落实。最后一个环节是基层区县政府以及村镇政府，基层是项目制扶贫工作的第一线，直接关系到项目制扶贫的实际成效和群众的满意度。基层政府负责将扶贫政策与贫困群众进行对接，向上要认真贯彻上级扶贫政策，完成上级领导的意图，打造亮点项目，向下要完成扶贫政策的宣传与落实，面对的是基层贫困群众，而且基层工作最困难的地方是如何与群众打交道，基层政府既要完成上级领导的意图，又要取得群众的支持和配合，这种中介的角色使基层政府处于进退两难的境地。政府层面的三个环节层层递进，每一环节都有自己的分工和任务，缺一不可，政府层面的衔接关系到整个项目制扶贫能否有效推进，是项目制扶贫的核心和关键。

3.1.2　企业

竞争机制是项目制扶贫中不可或缺的一个重要环节与中间通道，单纯地用行政手段和强制方法来解决贫困问题是不科学的，也是不可取的，单单用“一刀切”的粗暴手段强制脱贫，往往达不到应有的效果，有时候甚至会产生相反的作用。项目制扶贫虽然主导方是政府，但是并不意味着政府大包大揽一切工作，也需要市场化的力量参与进来，企业在资金和技术方面有自身的优势，可以为贫困户提供资金技术支持，政府要引导企业有效参与到项目制扶贫中，这样项目制扶贫的运行效率才会更高，企业参与项目制扶贫的社会价值才会得到更大体现。

3.1.3　市场

中国特色社会主义市场经济发展到今天，已经定调让市场在资源配置中发挥基础性作用，因此，在项目制扶贫的过程中，要充分运用好市场的力量，对于不涉及重大民生利益和重大社会稳定的资源，都可以尝试交给市场来配置，促使市场主体不断创新升级，积极推动供给侧改革，使农户选择的扶贫项目更加科学合理。与此同时，也要注重发挥政府的服务作用，政府要优化公共服务，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵，促使农户选择的项目在稳定的市场环境中有序发展，不断增加群众的可支配收入，提高贫困群众的生活水平。

3.1.4　社会组织

社会组织是政府、企业和市场之外的又一重要社会扶贫力量，是反贫困治理中不可替代的力量，具有灵活性、专业性、动态性且有强大的资源动员能力等优势。《中国NGO反贫困北京宣言》指出，NGO在反贫困工作中能表现出强大的作用，不仅能够动员政府无法动员的资源，而且能及时对社会需求作出反应，成为扶贫体制创新不可或缺的力量，对于培育与市场经济相对应的公民社会具有积极作用。

3.1.5　贫困群众

贫困群众是扶贫的对象，也是扶贫参与主体，他们最根本的需求就是尽快脱贫致富，而项目制扶贫就是使广大人民群众摆脱贫困，改善生活质量，提高生活水平，奔向全面小康社会的一种脱贫方式。虽然政府“兜底”的政策可以直接作用于贫困户，使他们享受扶贫政策带来的直接实惠，在一定程度上改善了贫困户的生活状况，但一味地靠政府“救济”式的扶贫并不能使贫困户真正脱贫。发现和打造适宜的产业扶贫项目是脱贫的根本引擎，广大贫困户要积极参与项目制扶贫，成为扶贫项目的主体，积极主动发现特色产业，走“扶贫”与“扶志”、“扶智”相结合之路。通过项目制扶贫增强贫困群众脱贫的“内生动力”，帮助贫困群众提高自食其力的就业技能和能力，增强自身“造血”功能，实现真正的脱贫致富。