第二节　我国财政体制的发展与演变

我国财政管理体制进行过多次改革。建国之初，我国实行高度集中的财政体制，后逐步过渡到中央统一领导下的分级管理体制，1994年实施分级分税财政管理体制。1998年，确立了公共财政框架。

一、计划经济时期的财政管理体制

从1949年新中国成立到1978年改革开放前夕，这一时期我国基本上实行的是高度集中的计划经济模式，与之相对应的是计划财政管理体制。计划财政管理体制，是在计划经济条件下对财政制度作出的一种现实选择，尽管统收统支、高度集中的财政管理体制，为新中国的建立和发展作出了贡献，但受固有的僵化体制的约束，导致社会资源配置效率低下。在统收统支体制下，由于财权、财力高度集中于中央，社会资源的配置完全服从于中央计划，管理中的信息不对称和监督失灵，往往导致财政经济发展中决策失误和运行失灵，经济效率低下和社会福利受损，不能实现资源配置和利用的帕累托最优。同时，由于权力过分集中，地方没有自主权，一切服从中央计划，抑制了各地方、部门及单位的积极性、创造性，不利于社会生产力长期持续发展。特别是在这种高度集中、大一统的体制下，由于缺少激励机制，形成了地方吃中央的“大锅饭”和个人吃单位的“大锅饭”的依赖思想，从而制约、阻碍、限制了个人创造财富的主动性。

二、“包干制”财政管理体制

1978年中共十一届三中全会后，我国开始对经济体制进行全面改革。适应经济体制转轨的需要，财政管理体制于1980年、1985年和1988年进行了重大改革与调整。

（一）1980年“划分收支，分级包干”体制

从1980年起，国家下放财权，在财政管理体制上实行“划分收支，分级包干”的办法，俗称“分灶吃饭”体制。

这个体制的主要内容是：按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围，中央所属企业的收入、关税收入和中央其他收入作为中央财政的固定收入；中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防费、中央级的事业费等由中央支出。地方所属企业的收入、盐税、工商所得税和地方其他收入作为地方财政的固定收入；地方的基本建设投资、地方企业流动资金、地方各项事业费及行政费等，由地方财政支出。后来，把“划分收支、分级包干”的办法，逐步改为“总额分成、比例包干”的办法。“划分收支、分级包干”的财政体制有以下几个特点：一是由过去全国“一灶吃饭”，改变为“分灶吃饭”，地方财政收支的平衡也由过去中央一家平衡，改变为各地自求平衡。二是各项财政支出，不再由中央归口下达。三是包干比例和补助数额改为一定五年不变。⁽⁷⁾

由于做到了财权、事权统一，收支挂钩，所以“分灶吃饭”更好地调动了地方的积极性。但是在执行中也存在一些问题：中央财政的负担较重，收支难以平衡，没有充分考虑到在中央与地方财力分配上中央要有适当的集中；财政体制改革与经济体制改革没有同步进行，而是先行一步；实行“划分收支、分级包干”的办法后，一些地方为了争取财源盲目建设，从而影响了整个国民经济效益。

（二）1985年“划分税种，核定收支，分级包干”体制

随着我国经济体制改革的推进，尤其是经过两步“利改税”，税收成为国家财政收入的主要形式。因此，中央决定从1985年起实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。内容为：一是按照利改税第二步改革以后的税种设置，按隶属关系划分中央财政收支和地方财政收支，根据地方的收支基数，计算确定地方新的收入分成比例和上解、补助数额，一定五年不变。二是在财政收支方面，除中央直属企业、事业单位的收支和关税划归中央外，其余收支均由地方管理。

“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制调动了地方的积极性，但也存在一些问题，主要是收入较多、上交比例大的地区组织收入的积极性不高，个别地区甚至出现收入下降的情况。

（三）1988年对地方财政包干办法的改进

针对原有体制存在的问题，从1988年起，国务院对收入上交较多的13个省、市，实行“财政包干、一定三年不变”的办法，以便进一步调动这些地方的积极性。主要的包干形式有：一是收入递增包干，即以1987年的决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年收入增长情况，确定收入递增率（环比）和地方留成、上解比例，在递增率以内的收入，实行中央与地方固定比例分成，超过递增率的收入，全留地方，地方收入达不到递增率影响上解中央的部分，由地方自有财力补足，实行这种包干办法的有北京等10省（市）；二是总额分成，即根据核定的收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方留成、上解比例，实行这种包干办法的有天津等3省（市）；三是总额分成加增长分成，具体做法是基数以内部分，按总额分成比例分成，实际收入比上年增长部分另计分成比例，以使地方从增收中得到更多的利益，采用此法的有大连等3个计划单列市；四是上解额递增包干，以收入上解中央的基数，每年按一定的比例递增上缴，广东、湖南实行这种办法；五是定额上解，即按固定数额向中央上解收入，上海等3省（市）采用这种办法；六是定额补助，即中央按固定的数额补助地方，吉林等16省（自治区）实行这种办法。⁽⁸⁾

这一时期中央与地方分权框架形成，但是分权基础具有很强的行政性质，行政上下级之间财权划分标准上的讨价还价，没有固定的法律框架基础，不规范。财政包干体制过于强调地方组织收入的积极性，在收入增量分配方面向地方倾斜过多，使得中央财政收入在整个财政收入增量中所占的份额越来越少，造成国家财力过于分散，中央财政收入占全部财政收入的比重不断下降。中央财政收入占全国财政收入的比重（不含债务收入）从1985年的34.8%和1986年的36.7%下降为1993年的22%，严重弱化了中央的宏观调控能力。同时，由于政府间财政关系在制度安排上给地方更多的政策和财力空间，地方出台的减免税政策过多，导致全国财政收入占GDP的比重逐年下降，影响了政府总体可支配财力的合理增长。见图1.1。

三、1994年“分税制”改革

1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年开始，我国实行分税制财政管理体制。分税制财政管理体制的主要内容为：一是明确中央与地方的事权和支出划分。中央财政主要承担国防、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需支出，以及中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担地区政权机构运行所需的经费支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。二是根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。三是为维护地方既得利益，以1993年为基期，按统一比例确定中央财政对地方的税收返还数额，并在1995年实行了过渡期财政转移支付制度。四是设立中央和地方两套税务机构，分别征税。

分税制财政体制改革，是我国财政管理体制演变的一次历史性的突破，尽管很多方面经过妥协，带有浓重的过渡色彩，但实施后表现出良好的体制效应：

一是分税制的实施，统一了各地区的收支划分，解决了原体制下中央与地方之间收支划分中存在的分配形式多样、财政资金双向运动等问题，为规范中央与地方的分配关系奠定了基础。

二是分税制财政管理体制，明确了各级政府的财权和事权，合理确定了各级政府的财政收入和支出范围，充分调动了各级政府当家理财的积极性，使财政收入大幅度提高。特别是通过不同税种的合理划分以及分设中央和地方两套税务机构，分别征收，彻底打破了包干制下中央与地方在收入征管方面的“委托—代理”关系，初步形成了财政收入分配中“中央得大头”的分配格局，改变了财力与财权过于分散的局面，增强了中央财政的宏观调控能力。

三是在分税制体制下，基本改变了过去按企业隶属关系划分收入的作法，抑制了地方政府的投资冲动和干预企业的利益冲动，在一定程度上放松了政府对企业的控制，有利于促进产业结构的合理调整。

四是遏制了地区间财力差异继续扩大的趋势，中央财政收入的增加和转移支付制度的建立，形成了财政资源合理流动的体制框架，有利于中央进一步加大对贫困地区和少数民族地区的补助，缩小地区间财力差异。

分税制改革形成了与市场经济分权相适应的财政分权体制框架，但其是在我国市场经济体制尚未完善的条件下进行的，仍然存在许多问题，需要进一步完善。

一是政府间的事权划分尚不十分明晰。事权划分是财权划分的基础，由于受行政管理体制的影响，目前各级政府的职能分工、事权范围还不很明晰，有些方面中央与地方存在着事权交叉，有些方面又存在管理真空，有些方面没有充分体现财权与事权统一、财力与职责相符的原则。如在安排地方经济与社会发展项目时，中央部门投资或补贴缺乏标准，存在一些互相“钓鱼”的现象；在农村义务教育方面中央政府没有承担起应有的责任等。

二是转移支付制度尚不规范。分税制改革所采取的“不触动地方既得利益”原则和“保存量、调增量”的渐进改革模式，在保证改革顺利推进，减少社会震荡方面发挥了积极作用，但同时也削弱了它在调整地区财力差异方面的力度。加之目前的转移支付办法还不完善，财力计算方法还不科学，中央转移支付的范围比较窄，用于地方转移支付的财力规模小，在调整地区间财力差异方面，还难以发挥应有的作用。

三是地方税建设相对滞后。建立完善的地方税体系是分税制体制的一项基本内容，但目前的地方税体系还没有真正建立起来，地方政府对地方税只有征收权，没有必要的立法权和部分税政调整权；地方税缺乏主体税种，原有望充当地方主体税收的营业税改征增值税后，退出历史舞台，其他地方各税规模都比较小，难以保证地方财政收入的稳定增长。⁽⁹⁾

四、1998年确立公共财政框架

1994年的分税制财政体制改革，基本上确立了中央与地方之间规范的事权与财力划分关系。随着中国特色社会主义市场经济体制的逐步发展与完善，构建公共财政框架体系提上改革议程，1998年末全国财政工作会议上李岚清副总理正式提出要积极创造条件建立公共财政框架，从而使财税体制改革集中于以支出管理改革为重心的构建公共财政框架体系上来。

（一）2000年启动部门预算改革

根据传统的预算编制方法，一个部门没有一个完整的预算，而是各部门的经费按功能分成若干类，同时编制多个预算分别向财政业务部门申报。由于经费管理渠道的分散，各类经费预算编报程序和编报途径各有不同，不可避免地出现预算编报的时间不统一和编制内容、形式不规范的问题，在资金使用上也无法统筹安排。实行部门预算改革后，将一个部门所有的收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中完整地反映出来，增强了预算的完整性和统一性。自2000年财政年度开始，财政部开始推行中央部门预算改革，即一个部门一本预算，该预算是政府部门依照国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核，经政府同意后提交立法机关，是依法执行的涵盖部门各项收支的综合财政预算。部门预算改革主要内容包括以下四个方面：第一，改革预算的编制形式，初步实现了“一个部门一本预算”。第二，改革预算编制方法，按照基本支出和项目支出编制部门预算。第三，深化“收支两条线”的改革。收支两条线管理，是指具有执收执罚职能的单位，对根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性收费（含政府性基金）和罚没收入，实行收入与支出两条线管理。上述行政事业性收费和罚没收入按规定应全额上缴国库或预算外资金财政专户；同时，执收执罚单位需要使用资金时，由财政部门根据需要统筹安排核准后，从国库或预算外资金财政专户拨付，初步实现综合预算。第四，规范了预算编制程序，初步建立起财政部和中央内部的预算编制规程。

（二）2001年进一步深化“收支两条线”改革

2001年，《国务院办公厅转发‹财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见›的通知》（国办发〔2001〕93号）指出，“将对非税收入和税收收入收缴制度实施改革”。这是国务院正式文件中第一次使用非税收入一词。并指出要从以下三个方面深化“收支两条线”改革：一是要将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得“坐收”“坐支”。二是部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，提高各部门支出的透明度，同时，财政部门要合理核定支出标准，并按标准足额供给经费。三是要根据新的情况，修订、完善有关法规和规章制度，使“收支两条线”管理工作法制化、制度化、规范化。

在具体管理方式上：一是对中央部门区分不同情况，分别采取将预算外资金纳入预算管理或实行收支脱钩管理等办法。将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局5个行政执法部门按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算，全额上缴中央国库，支出由财政部按该部门履行职能的需要核定，确保经费供给；对国家质检总局等28个中央部门的预算外资金，实行收支脱钩管理，其预算外资金收入缴入财政专户，财政部按照核定的综合定额标准，统筹安排年度财政支出，编制综合财政预算；改变国税系统、海关系统按收入比例提取经费的办法，实行“预算制”，按照部门预算的统一要求核定经费支出。

二是从2002年开始，在编制部门预算时，中央级行政事业单位要编制基本支出预算、项目预算以及政府采购预算。改革中央部门预算外资金收缴制度，实行收缴分离。

三是促进地方加大“收支两条线”改革力度。从2002年起，地方公安、法院、工商、环保、计划生育等执收执罚部门的预算外收费收入要全部纳入地方国库，纳入预算管理。地方其他行政事业性收费一律缴入财政专户管理。继续推行和完善收费、罚没收入实行“单位开票、银行代理、财政统管”的征管体制。实行“收支两条线”管理制度以来，在提高资金使用效益、加强行政事业性收费和罚没收入管理和监督等方面发挥了积极的作用。为贯彻落实人大和国务院有关规定，财政部从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。

（三）2001年国库管理制度配套改革

国库管理制度改革是一项涉及整个财政管理的基础性改革，贯穿于财政预算执行的全过程，是预算执行制度的创新。同时它也是在分税制改革取得显著成效，财政收支规模不断扩大，部门预算编制改革取得进展的基础上，针对多年来我国财政资金管理弱化，财政支出管理改革滞后的状况，对预算执行制度推行的一次重大改革。预算执行改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，亦称为“国库单一账户制度”。我国传统的财政国库管理制度的基本特征是预算单位多重设置账户，财政资金分散收付，这种国库运作方式已经不适应社会主义市场经济和公共财政的发展要求。财政部从1998年开始全面、系统地研究国库集中收付制度，在借鉴发达市场经济国家经验的基础上，逐步建立了适合我国政治经济体制的国库单一账户和财政资金集中收付制度。根据党中央、国务院的要求，借鉴国际先进经验，结合我国实际情况，财政部会同中国人民银行制定了《财政国库管理制度改革方案》。2001年2月28日，国务院决定从2001年起在中央实施改革试点，“十五”期间在中央和地方全面实施国库集中收付制度。

（四）2003年全面实施政府采购制度

政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或提供社会公共服务，在财政等部门的监督下，以法定方式、方法和程序采购货物、工程和服务的行为。政府采购制度改革贯穿预算编制到资金支付的全过程，与其他财政预算改革密切相关。其中，预算编制细化是推行政府采购制度的前提，采购资金实行财政直接拨付是推行政府采购制度的保障，政府采购制度改革对预算编制和国库集中支付改革具有不可替代的促进作用。2003年1月1日，政府采购法正式实施，我国政府采购制度进入了全面推行阶段。政府采购制度实施以来，对于规范政府采购行为，加强财政支出管理，提高政府采购资金的使用效益，保护政府采购当事人的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设，均发挥了重要作用。

五、2013年确定深化财税体制改革

1994分税制和1998年以来公共财政导向改革的基本框架对中国财政制度现代化建设产生了重大作用，为全面建立现代财政制度奠定了良好基础。但是，改革进入深水区，与其他领域存在深刻矛盾，并在财税领域凸显，只有财税体制改革取得根本性突破，才能为实现国家治理现代化和“两个一百年”奋斗目标提供物质基础和制度保障。“新一轮财税体制改革决不是体制机制的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系我国现代化事业和国家治理现代化的深刻变革”。⁽¹⁰⁾。

按照《决定》部署，我国自上而下加快推进财税体制改革，酝酿并出台多份财税体制改革方案，并以法律规章形式颁布。其中，纲领性的文件是2014年6月中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》。这是十八届三中全会后中央较早制定的具有重要意义的一个改革方案。该《总体方案》明确了深化财税体制改革的思路原则、主要任务和时间安排，充分体现了财税改革和财政工作在全面深化改革中的重要战略地位。