第一节　发达国家的财政法治化进程

法治财政是市场经济的必然要求，只要存在着市场经济，财政就必然会向法治化演进。虽然各发达国家的政治、经济、社会、文化、历史不同，具体的财政体制与财政政策各不相同，但是共同特点是高度的法治化。

一、财政的立宪性

在政治结构中，立宪是永续规范财政收支行为的制度基础。在财政立宪之后，人们才能够有长期的预期，才能放心地制定长期的投资计划。很多国家都实行了立宪的财政制度，日本在《宪法》中规定了财政运行的基本原则并专设有《财政》一章（第七章）。宪法中的原则规定，为财政运行提供了基础，确定了国会和政府在财政运行中的职责，并确立了财政运行的基本方针和原则，如税收立法的的原则、支出国会决议原则、审计原则和财政公开原则等。⁽¹⁾

美国1787年制宪会议通过的《联邦宪法》对财政问题作了详细而明确的规定。联邦宪法中专门涉及财政的主要条款包括：第一，课税权力的授予。《宪法》第一条第八款规定，“国会有权规定征收各项税收、关税和货物税，用于偿债、国防和合众国的整体利益”。第二，统一课征原则。《宪法》第一条第八款要求，“所有税收、关税和货物税，美国全国各地均须统一”。这一要求实际上把所得税这样的直接税征收置于联邦财政权范围之外，只是在第十六次宪法修正案之后，联邦才有征收个人所得税的权力。第三，按比例课征原则。《宪法》第一条第九款要求，“除非按人口比例征收，否则不得课征人头税或其他直接税”。第四，禁止征收出口税。“宪法”第一条第九款禁止课征出口税。

在美国，联邦政府的基本课税权须由宪法授予，但州一级则无须这种规定。各州的课税权被视为联邦立宪成员所拥有的主权，它是依据余权主义而保有的权力。然而，宪法也部分地通过特殊条款，部分地通过司法部门对宪法中与税务有关的其他条款的应用，对各州的课税权加以限制。可见，美国以宪法的形式对各级政府之间的财政权限、财政权利和财政义务作出明确而详细的划分，由此建立起政府间财政的基本框架。⁽²⁾

二、议会与法治财政

在实行代议制政体的国家，议会是政府权力的监督者和制约者，是民主制的核心。在西方各国，议会都负责政府财政的审批和监督。在美国联邦预算管理体制中，政府负责联邦预算的草拟和执行，国会负责联邦预算的审批和监督。这样就使预算的制定权和批准权、执行权和监督权分开。

美国预算的编制过程有两个阶段：第一阶段由行政部门编制并向国会提交预算；第二阶段由国会审批预算。美国每个预算编制过程基本上是一个立法过程，程序非常严格。如总统必须将联邦政府预算建议草案提交国会审议，并在全国公布于众，预算草案公布后，任何党派、团体或部门都可以就预算提出自己的意见。国会就预算问题举行听证会，总统或各部门的首领要到国会对预算作预算详细说明，国会各委员会根据调查、听证情况提出修改意见或通过预算报告。然后由预算委员会汇总成预算草案决议案，提交参众两院讨论，并通知总统。总统对预算决议案提出修改意见，并报告国会。预算决议案经国会参众两院一致通过后，作为一项注册议案提交总统，由总统批准、签字生效。联邦预算一经通过即具有法律效力，任何部门和单位都要无条件执行。

在法国，政府编制好的预算草案，只有经议会讨论通过才能生效。议会于每年10月份第一个星期二召开特别会议专门讨论国家预算草案。在讨论时政府除了要向议会提交国家预算草案外，还要提交各部预算蓝皮书（各部预算的封面是蓝色的）和国家财政经济情况报告。经济和财政部部长须亲自向议会作有关预算草案的答辩和解释。各部部长也要到议会为各部预算进行长达3个月的审查讨论，最后通过决议批准，以法令形式公布。

法国议会还把审议、批准和监督财政预算当作监督政府和行政权力的重要手段。议会对预算的审查非常严格和细致，直接审查到部门、单位，对政府的每一项财政政策都要进行激烈辩论，提出质疑，由财政部门作出解释。法国议会除依靠自己的专门委员会审查外，还委托审计法院对预算执行，特别是对政府部门和事业单位的经费开支进行审计监督。⁽³⁾

日本的中央财政运行主体包括中央政府和国会（包括众议院和参议院），国会作为国家权力机构，负责财政运行过程中的决策和监督工作，国会的决策主要体现在每年年度的预算审批上。日本财政运行权威机制的核心就是国会审批预算制度⁽⁴⁾，一切收支要经国会审查、批准。日本的预算不采取立法的形式，也即是说其每年度预算不是法律，但国会依法审议，批准后的预算具有同样的法律效力，政府必须严格执行。政府提交国会的预算必须是全面、具体的，尤其是建设性支出要具体到各个项目上。在预算审批过程中，国会两院有同等权力。但是为了避免因两院意见不一致而影响预算执行，《宪法》作出了众议院优先的规定。即预算一旦经众议院批准，即使参议院不批准，经过一定时间协商仍不能统一意见时，众议院通过的预算则自动生效。另外，财政监督也是国会的重要职责，国会的监督以法律为依据，重点审查预算是否符合《宪法》等法律的原则规定。

另外，像加拿大、澳大利亚等国，议会在政府的财政预算和监督管理工作中，都扮演着重要的角色。加拿大议会主要通过制定“单个法案”或“年度拨款法”确定财政资金使用方向，预算须经议会审议批准。在澳大利亚，联邦、州、地区中都有自治的政府和议会。加拿大议会在财税政策的制定、预决算批复中起着非常重要的作用。财政预算要经过议会批准，预算执行情况经审计署审计后要向议会报告，并要得到议会批准。国库部有关财政收入、支出、税种开设方面的政策建议必须向议会、审计联合委员会专门作出报告，由议会作出决定。财政和行政管理部每个月向议会汇报一次预算执行情况。⁽⁵⁾

三、司法监督与财政管理

徒法不足以自行，必须有高素质的执法人员和健全的监督机制，才能保证法律的现实功能。西方国家不但有着完备的财政法律体系，而且有着严格的执法队伍和监督机制。他们普遍形成了以议会预算监督、财政部门日常监督和审计机构事后监督为主的财政监督体系。

在发达资本主义国家中，法国的财政监督可谓历史悠久，独具特色。法国在1320年便成立了会计院，开始行使财政管理和监督税收收入的职责。经过几个世纪的发展和完善，目前已形成了以议会宏观监督（前有论及）、财政部门日常业务监督、审计法院事后监督的分工明确、协调互补的财政监督体系。法国的财政部门是通过财政监察专员、公共会计、财政总监和税务稽查等体系，将自己的监督职能贯穿于预算收支的全过程。财政监察专员的主要任务是代表财政部就地监督各部部长使用由财政拨付该部的人员工资和机构运转情况，各项支出经财政监察专员签字同意后公共会计人员才能予以受理。各部部长对每一笔开支的决策，财政监察专员都有权进行监督检查，一要检查此支出是否有法律依据，二要检查此支出是否列入了预算，三要检查决策程序是否符合规定。财政监察专员如果发现某项开支决策有问题，他不仅有权拒绝签字，同时还有权视情况冻结预算。法国财政监察专员的选拔条件非常严格对其工作也要求非常严格，财政监察专员每年必须向财政部呈交工作报告，并呈送议会。如财政监察专员严重失职则交由审计法院处理。公共会计的一个重要职责是具体负责公共支出的支付工作，并在为用款单位提供服务的同时承担拨款前的财政审查职责。公共会计负责拨付和监督的支出主要包括：公务员的工资、行政机构运转费用、公共投资性开支。对这些公共开支，支出决策人在作出某项支出决策后，设有财政监察专员的部还须经财政监察专员审查同意，向公共会计下达付款命令。同时还要附上法律文件如有关合同、协议及签定合同的程序和过程材料、有关人员签字等。如果检查发现有不合规定或资料不全的问题，公共会计有权中断支付，要求决策人进一步提供相关材料，或改正不合规定的作法。如果上述要求满足了，公共会计则办理付款。上述要求得不到满足，而支出决策人又作出强制执行的书面指令，公共会计可以执行，但责任由决策人承担。对公共会计工作的监督由审计法院承担，公共会计机构每年要向审计法院或审计法庭报送公共收支决策账目，接受审计监督。有关公共会计的责任，法国有明确规定，如果某项不该支付的钱支付了，是因公共会计工作错误造成的，公共会计就要承担经济赔偿责任。如果公共会计发现了某项开支不合规定，向决策人提出不应支付，而决策人坚持支付，公共会计在取得书面通知后付款，这种错误的经济责任就要由决策人来承担。

财政监察总署是财政部的一个专门监督机构，直属于财政部长。其主要任务是随时根据部长指示对涉及国家财政收支的活动及其他有关事项进行专项监督检查。财政监察总署的检查工作，无论是事中检查还是事后检查，均不事先通知被检查者且接受财政部长命令后立即行动，可以采取冻结项目等手段进行检查，检查结束后形成书面报告，把检查情况报告部长。

法国财政部设国家监察署，对国有企业进行监督管理，并直接对财政部部长负责。其主要任务是从财政角度对企业的决策活动进行日常监督监控。虽然他们无权采取措施阻止企业领导人的决定，但可以从中发现问题，向企业主管部门部长提出建议，并写出报告，直接或通过部长办公室、国库司向财政部报告。为了落实这项职能，国家监察员有权得到有关文件，企业不能拒绝。国家监察员还可以参与企业年预算的制定。

法国的预算收入90%来源于各种税收，法国非常重视税收的征收和监督管理工作。法国运用电子计算机软件对税收征纳进行有效监控。法国的审计法院正式成立于1807年，是国家最高的经济监督机关。法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法的执行。审计法院既独立于议会又独立于政府，属于司法范畴，所以审计法院和地方法庭的工作是非常独立的，议会和政府都不能干预。审计法院的工作主要有：审查国家决算，对公共会计进行法律监督，监督公共开支决策人，监督国有企业遵守有关财政法规。法国的财政监督在财政管理乃至国民经济管理中占有重要地位，其财政监督组织机构体系也很有特色，国家的整个财政收支活动中监督无处不在。法国财政监督实践表明，财政监督是财政收支安全、有效的必要保证。⁽⁶⁾

日本也十分重视财政监督工作，建立了预算监督、审计监督和财政部门监督相结合的监督机制。预算监督主要是国会在审批预算的过程中实现的，国会的监督以法律为依据，重点审查预算是否符合《宪法》等法律的原则规定。日本的财政审计工作由会计检查院负责，会计检查院对财政支出的审计是全面的。也就是说所有中央财政支出都必须经其审计，且须经两次审计。第一次是对预算草案的审计，内阁编制的预算草案经会计检查院审计并附上审计报告后才可提交国会。对预算草案的审计，主要是对财政支出的方向和效率进行审计。行政经费主要看其是否符合有关法律规定的支出标准。日本所有中央政府部门和企事业单位均以各自的设置法律为依据设立，法律具体规定了其机构、人员、职能等。第二次审计则是对决算的审计。决算审计以预算为依据，主要是防止财政支出的挪用、流失和浪费。财政部门监督主要体现在预算的编制和执行上。在编制预算过程中，财政部门要监督各职能部门按预算编制基本方针提出的预算要求，并根据基本方针对各部门的预算要求进行审定。《宪法》和《财政法》赋予大藏省审定各政府部门提出预算要求的权限。对各部门提出的不符合基本方针和法律法规规定的预算要求，大藏省可以砍压。国会批准预算后，财政部门具体负责预算的执行。⁽⁷⁾根据《会计法》的规定，在预算执行过程中，“大藏省可以要求各部门提交与支出进度等有关的报告或就预算执行进行现场检查作必要的指导”，“可对与财政支出相关的工程承包者、供货商、接受补助者以及其他政府委托机构进行检查或要求其提交有关报告”。由此可见，财政部门在预算过程中对财政支出监督的职责重大。

澳大利亚财政监督的最大特色是以法律、法规形式规范财政行为。在整个财政运行过程中，把财政监督和财政管理有机结合起来，财政管理和财政监督有完备的法律法规，并规定了严格的、操作性强的处罚条款。在澳大利亚，宪法规定，任何一分钱没有经过议会批准，是不允许支付的，而违背宪法，必须受到严厉惩处。联邦、州、地方都由议会、政府通过一系列法律法规，对财政资金的申请、拨款、支付行为进行规范，对财政运行的全过程进行监控，确保财政部门代表公众管理公众的钱，每一笔钱的使用都应符合法律的规定。对不按规定程序拨款、挪用财政资金的行为，澳大利亚财政监督法律、法规规定了很严厉的惩罚措施。⁽⁸⁾

四、发达国家财政对我国财政法治化改革的启示

西方发达国家财政运行法治化的历史和现实，表明法治乃国家财政之治理利器。政府获得财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等理财行为必须建立在法治的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，而是要依法理财，依法行政。所有形式、所有性质的收入都必须先立法后征收；所有项目、所有性质的支出都必须依据预算和制度来安排。现代财政必须要有健全的财政法律体系来保障，这有助于规范政府的公共收支行为，有助于保障政府履行公共服务职能，保障公众对政府活动的知情权、参与权和监督权。这表明，我国应加强人大和社会公众对政府活动的监督，从而促进依法治国、依法行政、廉洁行政和透明行政，推进法治政府和责任政府的建设。

在全面深化改革的国家顶层设计中出台的政策，法治财政已经得到反映，并积极落实于社会转型下的全面体制改革实践之中。沿循法治逻辑的中国现代财政治理，是一条要在制度层面实现财税法治提升之路，以实现推进纳税人权利保障和社会公平正义的目标。也就是说应通过落实税收法定原则、强化人大的预决算审批权等方式，广泛吸纳民智、听取民意。同时，深入推进旨在缩小贫富差距、维护社会公平正义的收入分配改革。