2.1　我国城乡统筹义务教育服务均等化的现状与问题

在社会基本公共服务体系中，义务教育是一项重要内容。威廉·配第、亚当·斯密等经济学家在其经济思想中都将义务教育纳入公共服务的范畴，认为义务教育的支出是政府公共机构支出的重要内容。义务教育的公共服务性决定了它应该由政府来组织提供并负责调节，而在实践过程中，提供均等化的义务教育公共服务有着重要的意义。对于受教育者来说，义务教育是最为特殊、最为基础的教育阶段，义务教育水平的高低对国民未来的生存、技能提高起着基础性作用；对于社会公平来说，义务教育均等化有利于促进社会稳定发展，政府提供均等的义务教育，为处于弱势状态的群体提供了向上层流动的机会，维护了社会的公平性和稳定性。

2.1.1　我国城乡统筹义务教育服务均等化的现状

1. 我国财政对教育的投入现状

教育作为支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是公共财政保障的重点。党中央、国务院始终坚持优先发展教育，高度重视增加财政教育投入，近年来先后出台了一系列加大财政教育投入的政策措施。在各地区、各有关部门的共同努力下，我国财政教育投入持续大幅增长。

2010年全国教育财政支出为12550.02亿元，占全国财政支出的13.96%，2011年全国教育财政支出为16497.33亿元，占全国财政支出的15.1%，2012年全国教育财政支出为21242.1亿元，占全国财政支出的16.87%，2013年全国教育财政支出为22001.76亿元，占全国财政支出的15.69%，2014年全国教育财政支出为23041.71亿元，占全国财政支出的15.18%。从教育财政支出的绝对数上来看，2010—2014年，教育财政投入呈现逐年上升趋势。但是从占总财政支出的比例上来看（图2-1），2010年教育财政支出占总财政支出比呈现上涨趋势，2012年后有所下降。目前，教育支出已经成为公共财政的第一大支出。

图2-2是2010年至2014年我国财政性经费占GDP的比重。总体来看，财政性教育经费占GDP比重呈现上涨趋势。2010年，我国财政性教育经费占GDP比例为3.55%，2011年增长至3.8%，为了实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出的到2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标，国务院发表关于《进一步加大财政教育投入的意见》（国发〔2011〕22号），该意见明确指出，必须充分认识加大财政教育投入的重要性和紧迫性，拓展经费来源，合理安排使用财政教育经费。2012年，我国财政性教育经费为22236.23亿元，占GDP比例4.28%，比上年的3.8%增加了0.48个百分点，持续了20年的“追4”行动如期实现，成为中国教育发展史上的重要里程碑。2013年，财政性教育经费占GDP比较2012年略微上涨，为4.3%。2014年国家财政性教育经费为26420.58亿元，比2013年的24488.22亿元增长7.89%，占国内生产总值GDP比例为4.1%，比2013年的4.11%降低了0.01个百分点。国家财政性教育经费已连续三年占GDP比例超过4%，达到了国际标准。

2. 我国城乡义务教育经费投入差异现状

表2-1是2000年至2014年我国义务教育生均公共财政预算教育事业费。其中，“普通小学”和“普通初中”表示全国平均水平。总体来看，农村义务教育生均公共财政预算教育事业费要低于全国平均水平，但是与全国平均水平的差距在逐年减小。2000年，全国普通小学生均公共财政预算教育事业费是农村的1.19倍，全国普通中学生均公共财政预算教育事业费是农村的1.27倍，到了2014年，农村基本达到全国平均水平。目前，我国城乡义务教育事业费基本上实现了均等化的供给。

3. 城乡义务教育办学条件差异现状

表2-2反映了2014年城乡中小学办学条件的差异。从表2-2中可以看出，小学人数镇区和乡村明显高于城区，但是初中学生人数中，乡村明显小于城区和镇区，仅占城区初中学生的50%左右，还不到镇区初中学生的一半。说明乡村初中教育还是与城镇存在较大的差异。在生均危房面积、生均计算机数量和固定资产总值这些方面，无一不显示出城乡义务教育办学条件的差异，农村义务教育在办学条件方面处于明显劣势。对于生均图书藏量，小学的城乡生均图书藏量差别不大，但是在初中教育中，农村生均图书藏量明显高于城镇生均图书藏量，乍看之下，似乎体现了我国农村在办学条件上相对于城镇的优势。但是，随着计算机在教育系统中的推广，城镇学校越来越多地应用到电子书籍，因此图书藏量的增长逐渐缓慢下来，这也正是数据中农村初中生图书藏量高于城镇的原因。

4. 城乡义务教育师资水平差异现状

表2-3是我国2014年中小学专任教师学历情况，即从师资质量角度反映我国城乡义务教育师资水平的差异。总体来看，城区的中小学师资力量明显强于镇区和乡村。小学中，城区教师研究生学历人数为20119人，镇区为4077人，乡村仅为2929人，城区是农村的近7倍（6.87）；镇区和乡村小学教师的学历大多集中在专科毕业，其次是本科毕业，而城区小学教师的学历大多为本科毕业，其次是专科毕业。初中教师中，城区研究生学历教师数为40837人，镇区为10543人，乡村为3395人，城区为乡村的12倍（12.03）。由此可见，城乡中小学专任教师学历的差距是非常大的，表明我国城乡义务教育师资质量上，乡村和城市存在巨大的差距。乡村师资力量不应该只注重数量，更要注重品质，我国在乡村师资上应加大投入和管理。

2.1.2　我国城乡统筹义务教育服务均等化存在的问题

1. 我国财政对教育的投入力度尽管有很大改善但差距还是比较明显

虽然党中央、国务院始终坚持优先发展教育，高度重视增加财政教育投入。尤其在近几年，加大对教育的财政性投入，2012年，我国财政性教育经费占GDP比例首次突破4%，成为中国教育发展史上具有重要意义的一年。但是我国早在1993年就提出要在2000年实现国家财政性教育经费占GDP的4%的目标，而2000年我国财政性教育经费仅占GDP的2.87%，远远没有达到4%目标。我国用了12年的时间，到2012年才达到4%的目标，可见在教育经费的投入上还是投入不足投入增长较慢。图2-3是我国1999年到2014年国家财政性教育经费占GDP得比重折线图，从图中也可以看出，我国财政教育经费的投入增长缓慢，甚至在2002年之后出现下降趋势。虽然到了2012年，我国财政性教育经费达到了4.28%，但是与发达国将相比，差距还是非常明显，在国家财政性教育投入上，目前世界平均水平为7%，其中发达国家为9%左右，经济欠发达的国家也达到了4.2%。由此可见，我国在教育经费上财政财力投入不足问题还是比较严重的，教育经费的投入不足是教育制约教育发展的决定性因素，我国必须加大对教育的财政投入，保障教育事业的大力发展。

2. 我国城乡义务教育财力资源配置失衡

长期以来，我国一直实行城乡二元结构的管理体制，造成了我国城乡经济社会发展的巨大差异。在义务教育领域，自我国1986年实施义务教育法以来，在相当长的一段时期内，我国义务教育投入主要由乡级政府来承担。随着1987年“财政大包干”体制的进一步施行，以及1994年分税制改革的实施，使财政收入重心上移，县乡财力水平明显下降，这也直接导致了农村义务教育财力供给的不足。为了保障对农村义务教育的投入，促进义务教育体制改革，国务院在2001年出台了相关政策，提出在国务院领导下，对农村义务教育采取地方政府负责、以县为主的管理体制。虽然在财政投入上由“以乡为主”上升到了“以县为主”，财力保障水平有了进一步的提升，但由于义务教育资金缺口太大，县级财力尤其是一些贫困县根本无法满足义务教育发展的需求。义务教育经费主要由地方政府（主要是县级政府）负担，而中央政府只负担较小的比例，这与各级政府的财力水平极不协调。针对农村义务教育经费短缺的状况，2005年末，国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，对农村义务教育阶段学生实施免除学杂费，向贫困家庭学生免费提供教科书等政策，对于免除的项目经费，由中央和地方政府按一定比例承担，这一改革措施被称为农村义务教育经费保障新机制。新机制有效地缓解了农村义务教育经费供给不足的问题，尤其对广大中西部地区，中央财政倾斜力度更大，农村义务教育经费在保障上更加明确和具体。

由于过去我国农村义务教育长期实行以“县”“乡”为主的财政体制，教育投入水平较低，与城市相比，农村义务教育缺乏稳定的财政来源，教育经费长期处于短缺状态，虽然近些年国家实施了义务教育经费保障新机制，加大了对广大农村地区义务教育的投入力度，但在财政上也只是保证最基本的投入，农村义务教育经费总体不足、城乡投入差距过大局面一直没有得到有效解决。

《2014年中国教育统计年鉴》和《2014年中国统计年鉴》有关数据表明，2013年全国普通初中教育经费支出为5156.64亿元，其中用于城市的经费支出为2378.84亿元，占全国普通初中教育经费支出总额的46.13%，而2013年城市普通初中的学生数量占全国普通初中学生总数的33.5%。这说明占全国66.5%的农村普通初中学生仅获得全国普通初中教育总经费的53.87%，城乡之间生均经费比在1.7:1左右。2013年全国普通小学教育经费支出为7950.89亿元，其中用于城市的经费支出为3016.78亿元，占全国普通小学教育经费支出总额的37.94%，而2013年城市普通小学的学生数量占全国普通小学学生总数的32.96%。这说明占全国67.04%的农村普通小学学生仅获得全国普通小学教育总经费的62.06%，城乡之间生均经费比在1.2:1左右。可见，城乡间义务教育经费存在相当大的差异，城乡间义务教育投入不均衡问题十分突出。

3. 我国城乡义务教育物力资源配置失衡

中共中央制定的“十二五”规划建议中提出：合理配置公共教育资源，重点向农村、边远贫困、民族地区倾斜，加快缩小各地区之间的差距。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》指出，均衡发展是义务教育的战略性任务，推动义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源，加快缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。目的就是要通过缩小区域、城乡之间的教育差异，给每个学生提供相对公平的教育机会，使义务教育真正成为惠及全民的公平教育。近几年，在国家政府与地方各级政府的努力下，国家义务教育的均衡发展取得了一定的成效，各地纷纷制定义务教育学校建设标准，坚持“缩小差距、抬高底部”的原则，将新增教育资源重点向农村地区、贫困地区、民族地区倾斜，向薄弱学校倾斜。全国义务教育学校，尤其是薄弱学校的办学条件得到很大改善。城乡义务教育物力配置均衡是城乡义务教育办学条件均衡的重要内容，但是从我国目前得而实际情况来看城乡义务教育物力资源的配置仍然存在较大的差距。具体表现在农村地区义务教育的基础设施、教学设施、教学设备与仪器、图书资料均与城镇地区存在较为明显的差距。

我国城乡义务教育物力资源配置的失衡严重影响了我国的教育公平，滋生了一系列的问题。首先，我国目前教育资源中的物力资源的配置处于失衡状态，物力资源的城乡非均衡配置导致农村学校的物力教育资源不足，办学条件较差，尤其是缺乏优质教育物力资源，有些农村学校甚至连必要的教学仪器、设施都不齐全，语音室、微机室、计算机等现代教育设施的配备更加匮乏，这将导致农村学校的学生从一开始就不能与城镇学生站在同一起跑线上，享受不到与城镇学生一样的优质的教育机会。其次，城乡教育物力资源的非均衡配置，严重影响了农村教育质量。农村学生后天获得的知识量和获知能力的培养就不如城镇学生，无论在知识结构或者知识的深度与广度均无法与城镇学生相比，农村的教育质量无法得到保证。最后，农村义务教育物力资源不足与落后导致农村优秀教师短缺与流失。一方面，优秀的师范毕业生倾向于硬件条件、设施优越的城镇学校，这样影响了农村中小学优秀教师的流入；另一方面，农村中小学教学条件和生活环境与城镇相比差别大，年轻的、基础知识好、业务能力强的教学骨干和一些有门路的人员流失严重。农村中小学教师不合理的流动造成了我国农村教师的综合素质与能力与城镇的教师相比差距较大。

造成我国城乡义务教育物力资源配置的失衡的原因是多方面的，农村义务教育财政经费投入不足是导致我国农村义务教育物力资源直接原因。在教育经费中公用经费与基本建设经费部分主要用于教育物力资源的投入。而我国城乡教育经费差距过大，农村义务教育经费总体不足，这必然会导致城乡义务教育物力资源配置的失衡。追其根本原因，是由于我国社会的经济发展受城乡二元化结构的影响较大。城乡二元化结构造成我国农村经济发展落后，财政收入远远小于城市。而经济作为教育发展的保障因素，其发展水平制约着物力资源的总量、规模和结构。城乡义务教育物力资源的配置失衡是我国城乡社会经济发展失衡的大背景下的一种必然状态，而城乡经济发展失衡可以说是城乡义务教育物力资源配置失衡的最根本原因。

4. 我国城乡义务教育人力资源配置失衡

由于不同地区的政策、环境和条件等的巨大差异，教师资源分配也会随之发生变化。本报告研究的教师资源配置失衡，是指在义务教育阶段城乡之间教育人力资源的分配不合理情况。农村的教育人力资源无论是在数量上还是在质量上都与城镇的教育人力资源有着明显的差距。就数量而言，一般来说，东部教师资源充足，甚至过于饱和；中西部教师资源相对短缺，尤其是部分学科教师严重不足。城市教师相对较多，农村教师相对较少。质量失衡也即结构失衡，东部教师学历、职称、性别、年龄、学科等结构均普遍优于中西部教师；城市教师结构也相对优于中西部教师。这种教育人力资源的失衡严重损害了农村地区学生的权益，影响了城乡教育的均衡发展，阻碍了教育公平的实现。

由于城市和农村的条件以及环境等的巨大差异，使义务教育阶段师资总体数量在城市和农村中存在明显差距。当前我国义务教育师资在数量上呈现出教师资源的集中与短缺的不均衡现象。在东部较发达地区和大中城市中，教师数量充足，甚至过于饱和，而中西部欠发达地区和农村中，教师数量短缺，甚至一人身兼数职。城乡义务教育师资总量分布失衡主要表现在区域面积和与人口分布两个方面。首先，城乡义务教育师资总量在区域面积分布占比失衡。随着我国社会主义市场经济的发展，我国经济发展的区域差距越来越大。同时，教育发展也与经济发展一样，表现出随着地区差距而不同的差异格局。从区域面积结构来看，东部经济较发达地区师资数量优于中、西部经济欠发达地区，尤其是条件较好的城镇教师相对充足，而广大农村地区教师则相对短缺。在我国中部和西部山区，教师短缺和优秀教师流失问题比东部地区突出，特别是在条件艰苦的贫困山区，中小学教师数量严重不足，教师资源向城市集中，造成了一些学科的教师在区域分布上严重失衡，存在突出的供需矛盾。其次，农村义务教育师资总量的人口分布占比失衡。随着我国现代城镇化进程的发展，农村人口逐渐向城市流动，城市规模随着人口的增加而不断扩大。城市与农村相比，城市经济发达，有更多的机会吸引大量农村人口和劳动力前往城市谋生或定居。但总体而言，仍然是农村人口多于城市人口，农村人口基数大，而且大多数是留守的老人和儿童；相反，教师总量在城市占的比重比农村的要大，城市环境优越，经济水平高，交通便捷，发展机会多，多数教师都会选择去城市发展，造成城市教师过于集中，甚至超编，农村教师严重短缺，城乡师资差距逐渐拉大。

5. 我国城乡义务教育教师结构不合理

教育质量的高低，主要取决于教师作用的发挥程度。教师结构影响着教师整体作用的发挥。我国城乡义务教育教师结构不合理主要表现在教师的学历、职称、性别、年龄和学科结构五个方面。第一，农村义务教育师资学历偏低。由于农村经济不发达，生活条件差，相比之下，高学历的人群多数选择在经济发达的城市就业。第二，农村义务教育中高级职称教师不足。这也是农村义务教育师资学历偏低造成的，加上农村经济、生活、交通各方面条件差，不能留住具有经验教师，人才流失严重。第三，农村男女教师比例失衡。由于农村环境艰苦，大多数女教师不愿到农村任教，因此，在农村中男教师相对较多。教师性别结构失衡会影响学生的个性特征，性别角色以及创新能力的培养，同时也会对国家和社会的发展带来不良的影响。第四，农村义务教育教师老龄化现象严重。随着农村年富力强、教学成熟的中青年教师逐步向城镇和发达地区流失的加剧，农村教师老龄化现象严重。农村教师的老龄化，一方面是由于缺少新教师的输入，有些学校甚至已十多年没有引进新教师了；另一方面也和教育主管部门的重视程度有关。第五，农村义务教育部分学科教师缺乏。从学科结构来看，城乡之间普遍存在学科教师分布失衡的问题。农村地区，中小学普遍缺乏外语、计算机、体育、美术、音乐教师，而城市地区，语文、数学、英语等学科教师充足乃至富余。城市外语教师中除了学校内部的教师外，还广泛聘请外教教习学生口语课程，这种情况在农村则几乎少见。在计算机、劳动技术等课程上，由于城市学校中，教学设备齐全，教师能够运用设备开展课程，而农村学校设备短缺，条件落后，有些课程无法展开，教师相应不足。这五个结构的不合理，导致了农村教师整体素质偏低，影响教师的整体效能，从而影响了农村义务教育的整体质量。