第二章　以管资本为主加强国有资产监管的背景意义和内涵

一、国有资产监管体制的改革历程和基本经验

（一）党的十八届三中全会以前国有资产管理体制的改革历程

我国国有资产管理体制改革始终是深化国有企业改革的重要组成部分，二者相伴相生、共同深化。回顾30多年改革历程，大致可以分为三个阶段。

第一阶段，1998年之前。这一阶段是国企改革的初期，也是国有资产管理体制改革的起步阶段，改革的着力点是赋予企业经营自主权。

为改变计划经济体制下企业活力不足、效率低下等问题，从党的十一届三中全会开始，党中央逐步明确了“确立国家和国有企业的正确关系”是“整个经济体制改革的本质内容和基本要求”，提出“赋予企业经营自主权”是改革的“要害问题”，进行了实行经营承包制、转换企业经营机制、实行公司制改革等一系列重要探索。同时，为解决分散在各行业主管部门管理的国有企业产权关系不明确和政策不统一问题，1988年5月，国务院批准成立国家国有资产管理局，把国有资产的产权管理职能从政府的行政管理职能和一般经济管理职能分离出来，统一归口行使国有资产产权管理和基础管理职能。在法律层面，1988年4月，正式出台《全民所有制工业企业法》，明确了国家将国有资产委托国有企业经营管理，对承包、租赁、股份等多种经营责任制形式以法律形式给予认可。1993年12月，《中华人民共和国公司法》颁布，为确立并规范国有企业的公司制改革提供了法律依据。

第二阶段，1998—2002年。在这一阶段，国有资产管理体制改革的着力点在于解决政企不分、国有企业由不同行政部门分散管理的问题。

经过第一阶段的改革，国有企业的活力有了一定增强，但行业部门以行政方式管理国有企业、“统得过死”的问题没有得到根本解决。同时，行业部门既管整个行业，也直接监管国有企业，政府部门自身“政企不分”、社会公共管理职能与国有资产出资人职能相互交织的问题更为突出。针对上述问题，1998年国务院撤销了冶金、机械、化工、内贸等9个行业主管部门，改组为隶属于国家经贸委的9个“国家局”，同时撤销了国有资产管理局。这个阶段形成了国务院相关部门分别管理国有企业的局面，即：国家经贸委负责指导国有企业的改革与管理，财政部负责管理国有资本金，劳动和社会保障部负责收入分配的管理，国家计委负责企业的发展和项目审批，党的各级组织部门、中央企业工委等负责重点国有企业负责人的任免。1999年，党的十五届四中全会专门做出《关于国有企业改革发展若干重大问题的决定》，对国有企业改革方向、目标、途径、措施做出了重大部署。在“三年脱困”中，通过债转股、技改贴息、困难企业关闭破产等一系列综合措施，国有企业逐步走出困境，为下一步深化改革奠定了基础。

第三阶段，2002—2013年。这一阶段国有资产管理体制改革的重点在于建立国有资产出资人制度，着力解决政资不分问题。

第二阶段的探索进一步丰富了国有资产管理体制改革的理论和实践，但国资监管体制上仍然面临一些突出问题，包括：企业收入分配、资金财务、领导人员管理等职责由多个部门分别行使，“九龙治水”现象严重，谁都管，谁都又不负责，国有资产保值增值责任难以真正落实；国家一级企业出资人明显缺位，国有企业内部人控制和国有资产流失现象严重；有关政府部门既当“老板”又当“婆婆”，不利于政府职能转变，难以使企业成为真正的市场主体。为解决这些问题，2002年11月，党的十六大在总结国有资产管理体制实践经验的基础上，做出了深化国有资产管理体制改革的重大决策，明确提出，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。2003年3月，国务院正式成立国有资产监督管理委员会，根据国务院的授权，专门承担国有资产监管职责，明确将国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能等整合起来。此后，各省和绝大部分地市人民政府先后设立了国有资产监督管理机构，新的国有资产管理体制初步建立。2003年5月，《企业国有资产监督管理暂行条例》出台，为国资委依法履行出资人职责提供了法律依据。2008年10月，全国人大常委会通过《企业国有资产法》，在法律层面确认了这一国有资产管理体制。对于现行国有资产管理体制取得的成绩，党的十七大、十八大都给予了充分肯定，并提出了继续完善国有资产管理体制的要求。

（二）国有资产管理体制改革的基本经验

总体看来，我国国有资产管理体制改革的目标，始终是适应社会主义市场经济体制要求，着力于将国有企业打造成为合格的市场主体，不断理顺政府和国有企业的关系。经过30多年的努力，改革取得了重大成就，逐步探索形成了符合中国特色社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制。

实践证明，30多年国有资产管理体制改革，特别是党的十六大以来确立的国有资产管理体制是行之有效的，其中不少经验值得我们总结。一是政府以出资方式管理国有企业。政府以出资关系为基础管理国有企业，既可以依法明确政府对国有企业管理的边界，又确保政府对国有企业依法承担有限责任。这种出资监管模式是对之前行政管理方式的根本性改变，为国有企业成为真正的市场主体奠定了体制基础。同时，从组织架构上将政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分离，为政府职能转变、营造不同所有制经济公平竞争的市场环境，创造了重要条件。二是明确国有一级企业的出资人代表。出资人代表到位，是以出资为基础层层落实监管要求的关键。长期以来，国有一级母公司没有明确的出资人代表，企业“内部人控制”问题严重，经营好坏缺乏外部股东的考核评价。国资委的成立有效解决了国有一级母公司的出资人代表缺位问题，维护了国资监管链条的完整性。三是建立国有资产专业化监管模式。建立专业化的国资监管工作队伍和科学的国资监管工作闭环是有效开展国有资产监管的重要保障。经过多年的探索和实践，国资委系统已基本建立一整套从业绩考核、薪酬管理、领导人员选聘到统计评价、产权管理、监事会监督的国资监管闭环工作体系，实现了国有资产的专业化监管，有利于国有资源优化配置。四是切实落实国有资产保值增值责任。我国国有资产属于全体人民，缺乏天然的责任主体，容易形成“有权无责”的监管局面并导致资产流失。现行体制较大程度改变了过去国有企业“多龙治水”的局面，与多头监管下“谁都管、谁都没有明确的最终责任”相比，由国资监管机构统一行使出资人职责可以更加有效地落实国资监管责任。

当然，也必须清醒认识到，面对市场经济体制改革和国有企业改革发展的新形势，目前国有资产管理在体制、机制和监管方式上仍然存在一些突出矛盾和问题，迫切需要改革和完善国有资产管理体制。对此，党的十八届三中全会提出了明确要求。习近平总书记多次对进一步深化国企国资改革做出了重要批示和指示，为我们以管资本为主完善国有资产管理体制进一步指明了方向。

二、管资本为主加强国有资产监管的重要性紧迫性

（一）进一步完善社会主义市场经济体制的必然选择

完善社会主义市场经济体制，使公有制与市场经济有机结合，一方面要求国有经济不断增强控制力和影响力，不断扩大国有资本的带动力，在经济发展中发挥主导作用；另一方面要求国有企业不断增强活力和竞争力，真正成为市场经济的重要主体，这需要以管资本为主完善国有资产管理体制作为保障。截至2013年底，全国国有企业资产总额118.11万亿元，所有者权益39.38万亿元，分别是2003年的6.0倍和4.7倍。2003—2013年，国资委监管的中央企业营业收入年均增长18.5%，净利润年均增长16.3%，上缴税金年均增长18.3%。进入世界500强的企业由2003年的6户增加到2014年的47户。国有经济在我国经济社会发展中日益发挥着重要作用。但应当看到，一些国有企业市场主体地位尚未真正确立，国有资本运行效率仍需进一步提高，国有资本对其他社会资本的带动作用有待增强，迫切需要以管资本为主完善国有资产管理体制，更加注重发展混合所有制经济和国有资本整体运营，进一步放大国有资本功能，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。

（二）国有企业改革发展的客观需要

经过多年的改革发展，公司制股份制已经成为国有企业的主要组织形式。截至2014年6月，中央企业及其子企业公司制股份制改制比重达80%以上，中央企业直接控股的境内外上市公司369户，54%的资产在上市公司。中央企业进入了资产资本化、股权多元化的发展阶段，企业的治理结构、管理方式都发生了深刻变化，这在客观上要求国资监管机构主动调整完善监管职能和方式，以管资本为主，依托现代公司治理结构来实现对国有资产的有效监管。同时，党的十八届三中全会提出，要推动国有企业完善现代企业制度，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。现代企业制度的核心特征是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，这与国有资产管理体制密切相关。从当前情况看，企业国有资产监管条块分割，政企、政资不分现象仍然存在；国资委作为出资人代表的职能定位不够清晰，出资人代表相关职能不完整，同时承担了大量非出资人工作事项，不利于推动企业健全完善现代企业制度。因此，新形势下推动国有企业改革发展，迫切要求以管资本为主加快完善国有资产管理体制。

（三）深化行政体制改革、转变政府职能的必然要求

党的十八届三中全会提出，要加快转变政府职能，进一步简政放权，最大限度减少政府对微观事务的管理，大幅减少政府对资源的直接配置，真正使市场在资源配置中起决定性作用。这是深化行政体制改革的重要内容，也是完善国有资产管理体制的应有之义。应当看到，当前国资监管工作还不完全适应政府职能转变的要求。一方面，监管越位、缺位问题并存。对监管企业的监督和问责机制不完全到位，同时存在重复监管、有关监管要求向下属子企业过度延伸等现象。另一方面，监管方式上管得过多过细，存在一定行政化色彩。有些本可以事中、事后监管的事项，采取了事前审批方式，设置了过多的核准、备案。有时过于倚重传统的文件、会议、检查等手段，行政化的思维惯性还没有完全扭转。解决这些问题，需要按照以管资本为主的要求，加快推动转变职能、转变方式、转变作风，既要深入推进简政放权，切实维护企业市场主体地位、增强企业活力，又要切实履行好国资监管职责，确保监管到位。

三、以管资本为主的主要内涵

从法律角度看，出资人权利来源于公司法规定的资产收益、参与重大决策和选择管理者三项股东权利。同时，国资委作为国家所有权代表，对企业的投入不同于一般社会资本的财务性投资，除取得股权收益外，还要肩负壮大国有经济等政治使命和社会责任，更加注重强化国有资产监督，防止国有资产流失。因此，国资委要做到以管资本为主，应当从公司法规定的股东基本权利和股东会职权入手，突出所有者权益的持续增长，通过国有资本的合理流动和有效进退，进一步放大国有资本功能，发挥国有资本对我国经济社会发展的引领带动和支撑保障作用。

（一）“管资本”的主要内容

“资本”是股东对企业的投入，强调的是其流动性和增值性，体现的是股东所有权；而“资产”是由企业拥有或者控制并可以带来经济利益的资源，体现的是企业法人财产权。《企业国有资产法》规定，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。据此，国资委依法对国有资产的管理与“管资本”的基本内涵是一致的，就是要管好对企业的出资以及形成的权益，实现股东权益的最大化。

一是管好规划投向。服从服务于国家战略要求，发挥市场在资源配置中的决定作用，制定国有资本战略规划和年度国有资本投资规划，将国有资本从不具备竞争力的企业退出，增加对优势行业企业的资本投入，推进国有资本优化配置。

二是管好资本收益。确定不同行业企业国有资本收益上缴比例，编制国有资本收益预决算草案，收取国有资本收益，分配国有资本支出。审批中央企业清产核资方案，认定资产损溢，核定国有资本金。

三是管好资本流动。通过划拨国有股权、注入国有资本经营预算资金等方式，增加中央企业资本金。审批中央企业国有产权流转以及拟上市公司国有股权管理方案。决定中央企业发行中长期债券的方案。

四是管好企业账本。审核企业年度预算报告，对国有资本配置方向和目标等经济效益安排进行审议批准，对金融衍生业务、对外担保等重要事项进行预算监控。审核企业年度财务决算报告，认定年度经营成果和国有资本保值增值结果。对中央企业工资总额预算方案、中长期激励方案等实行备案管理。

五是管好资本安全。落实股东会对董事会决议内容和程序的监督职权。开展中央企业领导人员任期和离任经济责任审计，针对有关问题开展对企业的经常性审计和专项审计，严格中央企业重大资产损失的责任追究。充分运用外派监事会监督检查成果，定期公开监事会对企业监督检查情况。

（二）“管资本”的其他内容（出资人其他职权）

“以管资本为主”与“管资产与管人、管事相结合”不是截然对立的。“管资本”要通过“管人、管事”来实现，“管人、管事”作为公司法赋予股东的重要权利是“管资产”的重要辅助手段。以下前两项可以理解为“管事”，后两项可理解为“管人”，共同服务于“以管资本为主”目标的实现。

一是制定和修改公司章程。制定国有独资公司、国有独资企业的公司章程，核准由企业董事会制定的公司章程，参与制定国有参股公司章程制订和修改。

二是审批企业重大事项。拟定或审核国有资本投资运营公司改组组建方案及其他新设中央企业组建方案，审核中央企业及其重要子企业改制、上市方案，审核中央企业的合并、分立、解散、清算方案，报国务院批准。

三是规范董事会建设。指导企业组建董事会，任免考核董事和外部董事；听取董事会年度工作报告，对董事会规范运作和董事履职行为做出评价。听取监事会年度工作报告。

四是管理企业领导班子和领导人员。按照干部管理权限对中央企业领导人员进行考察任免，或者提出任免建议。委派国有独资公司董事会成员、监事会成员，指定董事长、副董事长、监事会主席。组织开展中央企业领导班子和领导人员综合考核评价，中央企业负责人年度、任期经营业绩考核和综合绩效评价。