一、国企分类改革：主观分类标准还是客观分类标准

自从我国开启市场经济改革以来，国有企业改革始终是我国经济体制改革的关键环节。国有企业改革经历了放权让利、承包制租赁制、股份制改造、现代企业制度试点等改革阶段后，逐渐回归到分类改革的思路。笔者1995年发表在《经济研究》的论文中就主张应在界定国有企业在社会主义市场经济中的地位和作用的前提下，根据国有企业提供的产品性质及所处行业的差异选择不同的改革思路。对于竞争性行业的国有企业政府应逐步退出，或推行混合所有制或参股经营；而对于非竞争性的国企则有的由政府直接经营，有的进行国有控股条件下的股份制改造。2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》把国有企业明确划分为商业类和公益类，确定了不同的改革模式，其中商业类国有企业实行公司制股份制改革，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股；而公益类国有企业则一般采取国有独资形式，但在有些领域也允许非国有企业参与。

公益类与商业类是两个大的概念，在具体实施分类改革战略时面临的一个现实问题是，如何细分可操作的分类标准？如果对此缺乏一个客观的分类标准，有可能会影响分类改革的可操作性。目前一般遵循“谁出资、谁分类”的原则，但在实施过程中，由于国有企业的出资方一般由政府来代理，出资方有可能为了维护既得利益，将几乎所有在垄断性行业的国有企业划入“公益类”，限制竞争与非国有资本的引入，从而延缓国企改革的步伐。因此，我们建议对那些“公共产品、公益类产品及关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”进行科学的细分，并作为行业“细分清单”向社会公布，使国企分类有一个公开客观的分类标准，从而加大商业类国企的改革力度，这有助于打破“玻璃门”“弹簧门”“天花板”等对民营资本人为设置的进入壁垒，从而让非国有产权主体进入原来由国有资本一统天下的垄断领域。引进民营资本，不仅有助于减少行政干预，改善国企的治理结构，提升国企的市场竞争力，而且有助于激发改善投资环境，激发民营企业的投资热情，提升民营企业的固定资产投资率。

据此，我们可以根据国有企业所提供产品的性质及国有企业所处行业的特征，即产品性质及行业特性两个维度形成功能导向的分类方法，以此来对不同的国有企业选择不同的改革模式。

第一，对于提供公共产品类的企业一般采用国有国营模式，即政府拥有所有权与经营权。在这一象限内，又分为提供纯公共产品、准公共产品与公益类产品等三种不同的类型。所谓纯公共品，就是具有非竞争性和非排他性特征的物品，最典型的例子就是国防。纯公共品适宜由政府来直接提供似乎毋庸置疑，但在这个领域并非完全排斥市场元素，部分处于该产业链下游的产品和服务可以通过市场采购的方式来实现，这也是很多国家和地区的做法。准公共物品的范围比较广泛，通常分为两类：一类是具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品。例如，地下水流域与水体资源、海洋资源、牧区、森林等；另一类是具有非竞争性特征，但非排他性不充分的准公共产品，如公共道路、公共桥梁、广播电视等。实行企业核算的自来水、电网、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等，也属于准公共产品的范围。国际经验表明，这类准公共品供给一般都是国有部门或者集体部门供给的。当然，为了提高效率，我们可以在条件逐步成熟的情况下，有限引入市场机制，例如最近几年我国对供电系统、邮政系统的改革等。除了准公共品领域，还有很多领域具有很强的正外部性，其物品的技术特征可能是竞争性和排他性的，但由于正外部性的存在，使得其具有公益特征，比如医疗、教育、社保等等。政府应该主导义务教育、基本医疗服务、基本社会保障、基本养老服务等的供给。

第二，处于自然垄断的企业一般宜采用国有国控模式，即垄断性国有企业应该进行股份制改造，但国有资本应具有控制地位。自然垄断特性由生产技术的性质所决定，与产权结构没有内在联系。大量的实证数据表明，在由垄断导致的市场失灵领域，私有企业和国有企业相比并无制度上的优势。更重要的是，作为发展中的社会主义大国，基础产业不仅要追求利润目标，还要承担一定的社会义务。因此，一方面需要对垄断性国企进行规范的股份制改造，也可以在境内外公开上市，明晰产权关系，规范政府与企业之间的关系，完善公司治理结构，使企业自主经营、自负盈亏；另一方面，又要在改制中保持国有资本的控股地位，以兼顾社会目标和盈利目标，实现基础产业的超前发展，为其他产业的发展提供基础性条件，同时在激烈的全球竞争中，发挥好基础产业在支撑本国经济由比较优势战略向竞争优势战略的转型以及保障国家经济安全方面的重要的作用。在自然垄断行业保持国有经济主导地位，这不等于在该领域排斥市场竞争，恰恰相反，消除行政性垄断，对垄断必要的规制以及引入市场竞争不仅有助于提高垄断企业的经营效率，而且有助于保护消费者的利益。铁路、航空、电信这些垄断部门之所以开始向消费者放下架子，重要的原因就是竞争因素的引入。

第三，处于竞争性领域的国有企业原则上应完全走向市场，但这不等于说国有资本立即全面退出。对于那些不存在行政性垄断但尚有较强市场竞争力的国有企业宜进行产权多元化的股份制改造，并以利润最大化为经营目标参与市场竞争，以法人资产承担责任。但是其股权结构应具有开放性，视效率的变化及国家的战略调整，国有资本也可以逐步退出。对于那些效率低下、规模较小、市场竞争度高、市场需求变化快、产业重要性和关联度小、国家对其承担的风险大于其上缴的收益的竞争性国有企业适宜采用民营化的方式实现国有资本的退出。在民营化的过程中，为了防止因低估国有资产造成贱卖国有资产等国有资产的流失现象，就必须坚持公开出售的原则，避免暗箱操作，保护国有资产不受侵害。

随着中国经济全面进入以提升企业自主创新能力和落实创新驱动发展战略为主的特定发展阶段，科技创新就成为提高社会生产力和综合国力的战略支撑，我们仅从产品及行业的特性来划分国企与民企的边界就不够了，还需要根据创新过程的特性来界定国企的存在范围。毫无疑问，加快实施创新驱动发展战略，需要鼓励与支持民营经济的技术创新活动，保护知识产权，营造公平、开放、透明的市场环境，更好地发挥市场在资源配置中起决定性作用，激发全社会的创业创新活力与动力。但是，在制约中国产业转型升级的基础创新、原始创新以及关键共性技术与创新方面，政府可以通过强化竞争政策和产业政策对创新进行引导，以及利用国有企业的综合创新优势，鼓励国有企业的主动进入和集中攻关，从事那些具有较强外部性的创新活动，来夯实、强化和提升产业的基础性竞争力。为此，我们需要在中国的创新链和创新区域价值链以及创新链和产业链的对接中，构建国有企业和民营企业“共进”的协同合作框架。