第4章　转型时期的国有企业

罗知

很多学者提到了国有企业多重任务或者说政策性负担的问题，实际上这是传统的观点，由林毅夫老师提出来的。他认为国有企业承担着由传统发展战略所遗留的各种政策性负担：就业、养老、企业办社会。白重恩老师在2000年也提出一个关于多重任务，国有企业要吸纳社会冗员，提供各种各样的公共品服务。

这种传统的国有企业多重任务或者说国有企业政策性负担来源于哪里呢？总的来说包括两个方面，第一，早期的社会保障体系不完善，国有企业作为经济构成中最重要的一部分，它承担很多社会性功能。第二，政府由于推进重工业优先发展的战略，导致重工业吸收的劳动力人数远低于轻工业，国有企业成为保障就业最重要的途径。

由于这两方面的原因，国有企业承担了很多政策性负担。政策性负担会带来很多问题，使得国家无法利用国有企业实际利润水平作为考察企业经营绩效的指标，进而带来预算软约束问题，导致很多国有企业效率低下。事实上经过30年的改革，政策性负担到目前为止已经在很大程度上得到了减轻，或者说国有企业已经摆脱了绝大部分政策性负担。为什么呢？1998年国有企业经历大规模破产改制，2000年左右国有企业大量职工下岗分流。到2002年国务院出台国有企业分离办社会的职能，所以现在已经基本上看不到国有企业有小学、医院、幼儿园了。另外，我们国家逐步建立了全面的社会保障体系，现在连农村的居民都开始有医保和社保。所以林老师提的观点，可能在2000年以前是非常有意义的，但是从目前来，国有企业政策性负担基本上已经消失了。前面也有学者提到冗员问题、就业问题，但是，现在国有企业就业人员只占全部劳动人口总量15%左右，国有企业的冗员问题在很大程度上得到了缓解。林老师和白老师提到的政策性负担虽然基本消失了，但这并不意味着没有其他的负担，或者说应该叫国有企业的多重任务，这些任务是什么？主要两个：第一，帮助政府保增长。第二，帮助政府维护社会稳定。维护社会稳定主要体现在两方面，一是经济下行期的就业，还有一个是收入分配公平的问题。

我们首先来看一下，为什么国企在转型时期会面临这样的两个新任务。主要原因是政府的首要目标一是保增长，二是维护稳定。政府有没有这样的能力要求国有企业配合它？当然有，为什么？因为政府和国有企业有非常强的隶属关系，我们知道很多企业隶属于各地政府，包括中央政府、地方政府、县级政府。第二，政府对国有企业高管有非常大的任命权，不仅任命国有企业董事长，包括总经理、财务总监都有任命权。另外，政府对国有企业还有考核权。总的来说，政府有这样的目标，也有这样的能力。另一方面，国有企业也有这样的动力。为什么会有这样的动力呢？因为，国有企业高管更像官员，而不是企业家，他想完成好上级政府布置的任务，然后就有可能晋升，或者调到系统内更好的企业做董事长。

政府为什么要国有企业来帮助它完成这两个任务？一方面，政府想要保增长。从国民经济核算等式可以看到，Y等于C+I+G+NY, C就是消费，消费政府很难拉动，几十年都没有拉动消费，消费的变化需要消费习惯改变，需要很长时间。进出口呢？进出口也不行，很大程度上依赖于外部环境，外部环境不行是没办法改变进出口的。私人投资呢？私人投资比较理性，如果经济环境不好，或者是经济形势不确定性比较大，私人投资很难追加投资。政府支出行不行呢？也有问题，这个跟财政收入有关系，而且很多决议要通过各种会议来进行决定。所以总的来说，政府在这四个方面想拉动经济的话，可能政府支出能有一些作用，但是还是有很大的掣肘。另一方面，国有企业的投资是政府完成保障增长任务非常大的天地。为什么？因为国有企业支出不进入政府财政预算，而且通过国有企业投资，可以非常有效地提高地方政府固定资产投资。

笔者和中山大学徐现祥老师的文章度量了一个指标，即政府计划外投资。每年两会上各级政府，上至中央下到县级政府都会发布一个《××年经济社会发展完成情况和××年社会经济发展计划》，在这个报告里会告诉我们政府今年准备GDP增长多少、固定资产投资要增长多少的目标。同时第二年回顾一下这个目标实施情况。计划的目标和实施的目标有差异，这就是所谓的计划外投资。我们发现计划外投资基本是依靠国有企业或者与政府有关的企业完成的。而且我们发现，在经济上行期（经济扩张）的时候，这种关系会很弱；经济下行期，这种关系会很强。经济走强的时候，政府不需要国有企业配合它干事情；在经济下行时政府保增长的目标比较紧迫，这个时候需要国有企业发挥作用。我们研究发现，由于政府和国有企业之间有隶属关系，国有企业确实在帮助政府完成计划外的投资，帮助政府完成保增长目标。第二方面，国有企业帮助政府保证社会稳定，国有企业有一定的社会稳定器的作用。

笔者和学生在最近论文中发现，现在冗员问题并不像是90年代出现的大量冗员。我们发现经济下行、产能过剩的时候，私营企业会大量调整就业人员。一个企业的固定资产很难调整，但是调整劳动力投入很容易，企业可以通过劳动力投入的变化马上调整产出水平。但是我们看到国有企业在经济下行期解聘员工的速度远低于私营企业。经济下行期，按道理说大家都应该减少生产、去产能，保证企业继续生存，但是国有企业没这样做，而私营企业这样做了。另一方面，我们发现一个非常有趣的现象，就是经济上行的时候，私营企业扩张，国有企业这个时候反而会解雇员工，为什么？这就是国有企业正在发挥就业稳定器的作用。当经济很差的时候，如果把国有企业员工解雇了，这些人在社会上找不到工作，但当经济很好的时候国有企业去清理冗员，他们很容易在私营企业或者其他企业找到工作，对社会稳定的负面冲击很小。所以可以看到，现在的国企不是没有冗员，它也不是不解决冗员问题，只是解决冗员的途径不同，在经济好的时候，国有企业会大力推进冗员清理，但是经济差的时候就保障就业。

另外我们还发现了，在收入分配偏向资本的时候，国有企业会提高劳动收入占比，就是劳动在GDP中所占的比重。国有企业还可以减轻劳动力价格扭曲。中国劳动力价格和资本价格都是被压低的，但是如果国有企业比重比较高，劳动价格扭曲比较轻。从这点来说，国有企业也在通过就业和收入分配两个方面去帮助政府维护社会稳定，所以我们认为新的时期，国有企业有两个任务，一个任务是帮助政府保证增长，另外一个任务是帮助政府维护社会稳定。

说到这里，大家好像觉得国有企业特别好，但实际上任何事情都有利有弊，多重任务也会带来很多效率损失。我们研究发现第一个很大的效率损失，就是国有企业行为的短期化。这种投资行为包括固定资产投资、长期投资、创新研发投资，都表现出非常明显的短期化。为什么？因为国企要配合政府完成任务，而且必须在短时间完成，这会占用企业长期发展基金，同时在短期作的决策很有可能并不符合企业长期发展的方向。我们现在看到的都是短期的问题，但是短期的问题和长期的问题可能会背道而驰。

另外可以看到管理层只会注重他任期内的经济考核。我们的研究发现，如果国有企业董事长任期越短，他各种投资和决策行为，短期化倾向是越严重的。另外，国有企业执行多重任务带来非常大的损失就是要素价格扭曲，因为政府在要求国有企业完成任务的同时，也会给国有企业一些帮助，帮助它们完成任务。最大的帮助是增加国有企业补贴，或者给它们一些大型项目，这些项目或者补贴怎么来的，就是通过我们金融体系，将低成本的资金输入到国企，然后加剧资本价格扭曲，最终会导致整个社会资源配置效率恶化。

针对国企多重任务，笔者将提出几个微观的国有企业改革方向。目前国有企业多重任务以及带来效率损失的根源是政府和国有企业之间有隶属关系。政府有需求，企业有动力。有关国有企业效率低下最重要的原因，笔者比较认同张维迎老师的观点，国有企业所有权是缺位的，控制权和所有权是不匹配的，所以导致企业就像行政机构，不像民营企业一样是逐利的，高管也不像企业家，更像官员。

要解决这个问题最根本的是产权改革，所以对于竞争性行业，国有企业要尽可能退出。但带来一个问题，究竟什么是竞争性行业？什么是涉及国家命脉的行业？这个问题很关键，比如国家认为机械工业、电子工业、汽车工业、石油化工业、电信、金融业都是涉及国家命脉的行业，但是看看其他的发达国家，这些行业都是开放的，都是充分竞争的，有很多私营资本在里面。如果把竞争性行业的范围框框定得特别小，那么所谓的竞争性行业国有企业退出就没有太大意义。但是，另一方面，确实有很多国有企业没有办法退出，为什么？它涉及经济命脉，比如交通、能源、电网，对于这样的企业怎么办？这些企业只要存在他们仍然是会执行多重任务。对于这类企业，我的想法是：（1）对于企业监管和管理，重点放在防止国有企业资产流失上面，而不是国有企业的经营上，这一点在中央的文件里面已经看到了。（2）目前来看，政府对国有企业约束不是太少了，而是太多了。我们应该减少对国有企业的约束，比如，建议可以延长国有企业董事长任期，大部分董事长在60岁左右退休，甚至在58岁退到二线，而且基本上董事长在一个企业只能干6—8年，这有什么坏处呢？笔者关于国有企业董事长任期的研究发现如果董事长的任期很短，那么根本不会做“前人种树，后人乘凉”的事情。因为种树的成本是自己的，收益是下一任董事长的。所以董事长任期不延长，那董事长短视行为是没有办法得到根本改变的。（3）对董事会下放对于高管的任命权和企业的考核权，这两项权利不应该交给国资委，因为他们是官员，他们的目标和企业的经营目标是显然不同的。（4）建议取消国有企业董事长行政级别，尽可能阻断国企董事长晋升为官员的通道。

第二，国有企业之所以执行多重任务，很大一部分原因是官员考核机制。所以国有企业考核体制改革，必须伴随着官员考核体制改革。如果官员始终以GDP作为考核首要目标，他必然会干预国有企业生产和行为，国有企业成为官员提升政绩重要的工具，比如僵尸企业就是。笔者从一位国有企业总经理那里了解到，他们本地企业亏损特别严重，可是市里面几乎每个月都给企业补贴上亿的资金。问他政府为什么要这样做，他说为了GDP，只要企业继续生产就有GDP，企业虽然亏损，但是把GDP做上去了。所以，关于官员考核体制是不是应该进行相应的改革，如果指挥棒能变一变，可能底下企业也会改变。比如指挥棒不是GDP，而是税收，这样僵尸企业就不存在了。

第三，国有企业改革一定要伴随着金融体制改革。国有企业执行多重任务，之所以导致资源效率配置低下，实际上金融体系在里面起到很坏的作用，因为银行是国有的。现在不仅有很多大银行，还有很多地方的商业银行，有时就像政府的提款机。所以应该向民营经济开放金融市场，加剧金融市场竞争，同时这样也可以避免系统性金融风险。绝大部分银行都是国有的，国有的银行又把钱借给低效率国企和僵尸企业，这些企业资不抵债，最后就会导致系统性金融风险，所以金融体制改革也是非常重要的。