Ⅵ．庇古传统和现代经济学分析

福利经济学是经济学的一个分支，涉及政府在控制经济体系运行中的作用，它在绝大程度上建基于庇古《福利经济学》（The Economics of Welfare）中的分析。该书在1920年首次出版，尽管它很大程度上是重复庇古出版于1912年的《财富与福利》（Wealth and Welfare）中的观点。

在《社会成本问题》中，我说，庇古的基本立场是：当发现经济体系存在缺陷时，纠正的方法就是通过某些形式的政府行为。这个观点的表述有很多限定条件，但它代表了庇古思想的中心倾向。有人认为我对庇古的批评过于鲁莽，但我相信，我所说的在本质上是正确的。我将通过考察他的《福利经济学》第二编的第20章“政府当局的干预（Intervention by Public Authorities）”^[26]来论证庇古方法的特征。在《社会成本问题》中，我没有讨论这一点。

庇古关注的问题是：通过某些形式的政府干预，国民红利是否可能增加？他说：“在一些产业中有理由相信，自利的自由运行将会导致实际使用的资源数量不等同于能带来国民红利最大化所需要的资源数量，这类产业中都有政府干预的表面上证据确凿的案例（prima facie case）。”^[27]他接着说，当然，这仅仅是表面上证据确凿的案例（prima facie case），“把自由的私人企业的不完善调节与经济学家在研究中所想象出来的最好调节进行比较，这是不够的。因为我们不能期望所有的政府当局都会达到或全心全意地寻求那个最优的理想状态。实际的政府当局更倾向于无知、受制于不同利益群体的强大影响以及屈从于个人利益的贪污腐败”^[28]。

然而，庇古论证说，政府干预的这些缺陷并不是在所有地方所有时间都有相同的影响。他引证马歇尔，认为在英国，现在的政府比过去更诚实无私，现在的选民能阻止权力和特权的滥用。“这个重要的事实意味着，现在任何给定的政府当局所给出的任何干预措施会比以前更有益于一般福利的可能性。”^[29]他注意到，“政府当局的现行体制在运行中进行着改进，我们必须重视体制改进后的政府干预”^[30]。就控制和运行商业而言，市政及相似的其他代表性实体有四方面的弊端：（1）它们被选择的初始目的并不是为了进行产业干预；（2）它们的成员经常变化；（3）它们控制领域的决定通常不是出于商业考虑；（4）它们必须屈从于令人不快的选举压力。然而，在庇古看来，这“四个不利方面都是可以克服的……通过最近发展起来的委员会或特别董事会机构……这样的委员会成员是根据他们适合的任务而专门选举出来的；其任命可以是长期的，大体上可使他们免除选举的压力；他们分管的领域可以适当进行调整”^[31]。他举出一个这样的委员会——“全国商业委员会”作为例子。庇古感觉可以得出下面的结论：“大体的结果是：政府代理的结构与方法的现代发展已经使这些代理适合于在产业中从事有益的干预，而在过去的条件下，干预往往被证明是不合理的。”^[32]这样，尽管庇古在前面章节中指出我们不应该“把自由私人企业的不完善调节与经济学家在研究中所想象出来的最好调节进行比较”，但是，当他假设存在一个（几乎）是完美运行的公共团体的时候，他实际上就是那样做的。

庇古似乎一直确信这些委员会就是按照他所描绘的方式运行的。于是，他以论述政府的不完善性开始，接着发现一个政府组织的完美形态，从而避开调查政府干预的缺陷是否意味着那样的干预将会导致情况更糟的经济状况。庇古对独立管理委员会存在价值的信心，在我们今天看来是有些可笑的，但他在1912年的《财富与福利》中第一次表达了这个信念，在《福利经济学》的所有版本中都丝毫不变地进行了重述。他似乎从未考虑过是否有必要调查在随后四十年的时间里所发生的事件能否证明他关于那些委员会的乐观观点的合理性（1952年《福利经济学》最后一版出版，在这一版中，庇古增加了新内容）。在所有版本中，“全国商业委员会”都特指“全国铁路委员会”——这个成立于1887年而通常被庇古描述为“最近发展起来的”部门，这说明这个例子对所讨论的问题没有任何意义。

所有这些都非常清楚地表明了庇古的思想倾向。尽管正如奥斯汀·罗宾逊（Austin Robinson）所评论的，庇古“起初关注……‘水果’胜于‘光’；所写的福利理论在实践中是适用的”，但是，他没有对经济制度的运行进行细致研究。他对某些特定问题的讨论似乎一直停留在对一些书籍和文章的阅读上，很少超越他所依赖的二次文献的水平。在他的著作中所能找到的例子都是对其立场的一种现实示例而不是其观点赖以建立的基础。奥斯汀·罗宾逊告诉我们，他在阅读庇古著作时，感觉庇古“一直在寻找对他自己著作中的引文进行现实主义的例证”，这显示出庇古的写作风格。^[33]庇古是以这样的方式获得例证的，因此，我们也就不奇怪他为什么没有认识到这些例证的重要性。比如，我在《社会成本问题》中所提到的，铁路公司的火车头溅出的火花引起了毗邻铁路的树林着火，而铁路公司并没有给予树林主人以补偿（这个可能是庇古听来的一个用来说明当时法律状况的案例）。实际上，这种情况之所以发生并不是因为政府行为的缺失，而是政府行为的结果。

现代经济学家大体上都使用了和庇古一样的方法，尽管他们在术语上有些微改变，但距离现实世界甚至更加遥远。萨缪尔森在他的《经济分析的基础》（Foundations of Economic Analysis，1947）中，以赞同的态度这样总结庇古的观点：“……他的学说认为，除了存在技术上的外部经济和不经济的情况之外，关于竞争条件下的封闭经济的均衡分析都是正确的。在外部经济或不经济存在的情况下，因为个体在做出自身决策时并没有考虑自身行为对他人所造成的影响，因此，从表面上看就有必要进行政府干预。但这仅仅指的是技术因素（如烟尘损害等）……”^[34]近年来的讨论与庇古的唯一差别就在于短语“外部经济或不经济（external economies or diseconomies）”为萨缪尔森在20世纪50年代首创的一个单词“外部性（externality）”^[35]所取代。从而，哈恩（Hahn）在1981年的作品中说：“我们称谓的外部性……是行为人对他人福利的一种影响。”他接着说：“自马歇尔和庇古以来，外部性一直被认为是市场经济需要政府干预的一个表面上证据确凿的案例（prima facie case）。”^[36]外部性通常是这样定义的：一个人的决策对非决策当事人产生的影响。就是说，如果A从B处购买了某物，A的购买决策影响到B，但这种影响不能被认为是“外部性”。然而，如果A与B的交易影响了非当事人C、D和E，比如，这种交易所产生的噪音或烟雾对C、D、E产生了影响，则这种对C、D、E的影响就是所谓的“外部性”。经过对萨缪尔森说法的修正，包含了庇古方法的哈恩的陈述成为主流经济学分析的代表。我们还应注意到，当现代经济学家谈到政府干预时，他们通常是指征税或者不太常用的对相关企业或个体行为的直接管制。

这个方法是有严重缺陷的。它不能揭示是什么因素决定了政府干预是否合意，忽视了其他可能的行动方案。结果，在经济学家根据它提出政策建议时，往往会误入歧途。我需要特别说明的是，“外部性”的存在并不能成为政府干预的依据。如果按照主流经济学的表述，外部性的存在就是政府干预的依据，那么，当我们发现“外部性”时，就是假定需要政府干预（赋税或管制）而不是其他的行动方案（包括无为而治、对以前政府行为的放弃或者促进市场交易）。

假设A生产一种产品，排放烟尘（A有权这样做），损害了C，而A和C没有任何合约关系，他甚至都没有觉察到C的存在。这是一种“外部性”。假设政府如庇古所想象的全国商业委员会一样有能力且动机纯正，那么，它该怎么做呢？考虑一下这种情况：C为避免损害而支付给A的数额小于A为消除烟尘而不得不产生的额外成本，在这种情形下，完美的、期望最大化国民红利的政府，就应该什么都不做，既不通过对A征税也不通过直接管制来防止烟尘排放。这个“外部性”会继续存在，而不需要政府干预。

现在，考虑另一种情况：C为避免损害支付给A的数额大于A为消除烟尘而不得不产生的额外成本。我们必须首先调查C为什么不和A达成一个终止烟尘排放的交易，因为一个对A、C都有好处的交易是有可能出现的。答案一定是：进行交易的成本与交易所带来的收益相互抵消了。如果情况是这样，这个完美的政府应该做什么呢？正如A、C都要考虑开展交易的成本一样，一个完美的政府应该考虑它发现C支付多少能避免损害和A为了消除烟尘而必须产生的成本代价，以及它采用任何一种方案所导致的管理成本。如果调查和管理的成本十分高昂，或者所要达到的结果非常不确定，而且政府干预的预期收益低于有关成本，这样的一个政府就不会对A征税，也不会进行管制以消除烟尘。另一个可行的方法就是改变法律以使A对招致的损害负有法律义务，这会使得A与C之间没有必要进行交易了。还有另一种方案是，修正支配A与C签订合约的法律规定，从而使这个交易的成本降低。但是，很可能这个理想的政府已经考虑到了这样的法律改变对其他情况中的其他交易所产生的反响。在没有做出改变的时候，它就必须考察在其他地方的损失是否与这个改变所带来的这个特殊情况中所得到的收益相抵。在这个假想的例子中，交易的成本以及政府行为所涉及的成本会使得外部性继续存在，不采取任何旨在消除它的政府干预的做法是值得的。

如上所述，仅仅是“外部性”的存在并不能为政府干预提供任何理由。的确，存在交易成本而且它们存在的范围广泛^[37]这个事实意味着市场交易并不能涵盖人们行为的很多影响，结果，“外部性”就无处不在。政府干预也有其成本的事实使下述论断非常合适：大多数“外部性”应该被允许继续存在，如果我们追求的是生产价值最大化的话。如果我们假定政府并不是庇古理想中的政府，而是更像他描述过的正常的政府当局——无知、迫于压力和贪污腐败，那么，这个结论就更有说服力了。不管是否存在这个假设，当我们考察一个“外部性”时，政府干预是否合适都取决于经济体中相关的成本状况。我们可以想象这个假设是符合真实情况时的成本状况，也可以想象在这个假设与实际不符时的成本状况。宣称经济学理论就是建立在这样的一个假设上，这是错误的。我们所涉及的是一个实际问题。对我来说，普遍存在的“外部性”本身就意味着一定存在反对政府干预的“表面上证据确凿的案例”。在美国近年来广泛展开的对管制之影响的研究（从农业到城市规划）支持了我的这个观点，它们都表明，管制通常使情况变得更糟。

“外部性”概念已逐步在福利经济学中处于中心位置，这实在是很不幸的。毋庸置疑，存在人们不考虑自身决策对他人（甚至他们自己）的影响的情况，但就当前它的使用状况来说，该术语的隐含之意是：当发现“外部性”时，应该由政府采取步骤消除之。我们前面表述过，个体与私人组织之所以不主动消除外部性的唯一理由是消除它们的收益会被消除它们的成本（包括为了消除它们而做出的必要安排的成本）所抵消。如果政府干预的成本也超过了消除“外部性”的收益，那么，很明显，让外部性继续存在就是合适的。在《社会成本问题》中，我谈到决策者没有考虑进决策的“有害影响（harmful effects）”，但为了避免被人们认为我对所谓的“外部性”也持有普遍公认观点，我从来不使用“外部性”这个词汇。在那篇文章中，我的目的之一就是表明，对待这样的“有害影响”可以像对待其他生产要素一样，有时消除它们是合适的，有时则不然，没有必要为了获得一个正确结论而在分析中使用“外部性”这样的概念。然而，很清楚，在使自己的观点摆脱主流方法时，我并未获得成功，因为《社会成本问题》经常被人们——甚至是被那些赞成我的观点的人——描述成一个对“外部性”问题的研究。

我们要认识到，当经济学家研究经济体系运行时，他们所讨论的是个体或组织的行为对经济体系中另一些个体或组织所产生的影响。那就是我们的研究对象。如果没有这样的影响，也就不需要研究经济体系。个体或组织为了进一步得到自身利益所采取的行动可能有利于也可能妨碍他人的想望。他们可能供给劳动服务也可能退出，可能提供资本设备或者拒绝提供，可能排放烟尘或阻止排放，等等。经济政策的目的就是保证人们在决定采取行动步骤时，能选择那些带来整个经济体系最好结果的行动步骤。我已经假定，对整个经济体系来说最好的结果就是最大化整体生产价值（在这一点上，我是庇古主义）。

由于人们所选择的行动大体上是他们认为会促进自身利益的行动，因此，在经济领域要想改变其行为就要遵循其利益。对政府来说，能做到这一点的唯一可行手段（除去通常无效的规劝之外）就是在法律上或自身管理上做出改变。可以采取的改变形式很多，可以修正有关的权利和义务，或者改变签订合法合约的条件以使交易成本增加或降低；或者，当合约之外的行为造成对他人的伤害时，可以改变由法院判定的罚款。当然，与某些行为有关的税收或补贴，或者政府禁止或要求履行某些行为的管制——这些经济学家所喜爱的手段也是可以采用的。法律体系上的变动，如法院判决程序的改变、政府代理职责的重新分配、（在美国）联邦政府和州政府之间职责配置的转变等等（法学工作者肯定可以轻易地把这个目录列得更长），所有这些都会影响经济体系的运行。对最大化生产价值的法律规则、程序和行政管理结构的选择构成法律政策。然而，揭示法律改变对经济体系运行的影响并非易事，尽管经济学家所从事的新学科“法与经济学”的研究已经取得了一定进展。我希望，越来越多的经济学家能逐渐认识到当前经济学方法不尽如人意的特征，从而把自己的聪明才智投入到这项研究中来。

经济政策是在替代性制度之间进行选择的结果，这些选择或由法律产生，或依赖于法律。但大多数经济学家并非这样理解。他们描绘一幅理想的经济体系图画，把它与所观察到的（或他们自认为观察到的）经济体系进行对比，然后建议——为达到这个理想状态，什么措施是必需的，而对措施本身如何实施并没有太多考虑。这样的分析虽匠心独具，却如空中楼阁。这就是我所说的完全不调查经济体实际如何运行的“黑板经济学”。其结果，我们不难发现，他们与庇古一样，给出的所谓实际案例往往让人误入歧途。最近有一个被广泛引用的蜜蜂为果园授粉的案例，它由米德（Meade）给出的，作为一个例子说明市场不能处理的一种相互关系。显然，米德并不了解（至少在美国）养蜂人与果园主之间所签订的合约。^[38]

经济学家通常对经济政策问题（至少是在微观经济学中）所采用的分析方法是不适当的。对此，我在本书重版的《经济学中的灯塔》中给出了全面阐释。从穆勒（John Stuart Mill）到萨缪尔森，灯塔一直被一些最伟大的经济学作为必须由政府提供服务的一个例子。在由地位相对次要的经济学家所编著的数不清的教科书中，灯塔扮演了相同角色。然而，就我所知，这些使用灯塔例子的伟大经济学家中没有一人曾对灯塔的财政和管理做过研究。由此，就毫不奇怪，他们对这个课题所做出的论述是错误的、不清晰的或是误导人的。萨缪尔森比老一辈经济学家更进一步，他使用现代经济学的通用方法这样论证：不是不能对灯塔服务进行收费（实际上，这与事实不符），即使有可能进行收费，这也是不合适的，因为使用灯塔的边际成本（多一条船使用灯塔服务的成本）为零，而价格应该等于边际成本。对灯塔服务收费与灯塔服务由常规赋税提供资金这两种制度体系下分别达到的结果，萨缪尔森没有进行分析比较。他开始假定一个价格为零的理想状况，并认为这应该是所导致的状况，但他对他的政策将会对灯塔运作产生什么影响没做任何考虑。我在《经济学中的灯塔》中论证：在英国，灯塔服务是收费的，而且，在收费制度下的灯塔服务比常规赋税为其提供资金的灯塔服务更好地适应了船主需要。我的结论是否正确是另一码事，我认为，唯一能驳斥我观点的做法就是进行一个与之相似的对照，并表明我忽视了一些相关因素或错误估计了一些被考虑因素的影响。通过论证我的政策建议所达到的结果与一些根本就达不到的理想状况不符的方式来驳斥我的结论，是不可取的。