第三章 文献综述

第一节 国内的研究

一、关于我国农村贫困原因的研究

近年来，国内学术界对贫困的关注从未减弱，对致贫因素的研究逐步深入。在传统观念中，一般将农村贫困归咎于个人因素和资源禀赋等因素，如在欧美国家很盛行的个人主义贫困论，就认为贫困是个人缺乏远见和懒惰的结果。随着对此研究的深入，研究者又提出了“贫困结构论”，认为贫困是社会结构、社会制度以及社会政策的结果。国内学者在借鉴国外研究的基础上，结合我国农村的实际情况提出了自己的看法。曾志红等从社会制度建设的视角剖析了我国农村致贫因素，认为城乡“二元经济”和“二元户籍”制度的分割局面、农村教育制度差距、政治权利和法律制度障碍以及农村社会保障制度不健全是导致我国农村贫困的重要社会制度因素。董秀容将贫困成因分为环境破坏型贫困、政策偏向型贫困、教育消费型贫困、疾病型贫困，从这几大板块阐述了农村贫困的原因。彭红碧从另一个角度分析，认为中国农村贫困是经济、环境、社会、制度因素综合的结果。程晓娟等运用层次分析法（AHP）对农村贫困的影响因素进行层次划分，从自然、经济、社会三个方面构建了包括4个层级27个指标的农村致贫因素评价指标体系，对四川省某县贫困原因进行了具体分析。

不同的学者有不同的理论视角，归纳起来，主要有诸如历史和环境成因观、基础设施短缺观、文化贫困观、人力资本投资观、权利贫困观、政策制度诱致的社会排斥观以及家庭因素和个人因素影响等。综上所述，国内外学者对致贫因素的认识基本达成一致，普遍认为贫困的发生是制度、环境、人力资本、社会资本等多个因素综合循环作用的结果。例如：

1．自然因素

有诸多学者认为自然环境因素是农村致贫主要原因之一。农村生态环境本身具有天然的脆弱性，生态环境一旦被破坏，将难以在短期内恢复，使得农村耕地减少，农业收益降低；被恶化了的生态环境又会增加自然灾害的发生频率，贫困地区农牧业生产往往受到致命的打击，而自然灾害频发又会反过来加剧生态环境的恶化，由此进入恶性循环，农业在这种过程中将受到更为严重的影响。

2．政策、制度因素

政策、制度是导致中国农村贫困的很重要的原因，制度短缺更是各种致贫因素中极为重要的原因。农村现有的土地制度、户籍制度、社保制度以及财税制度等都会影响农民的收入，制度不合理是导致一部分农村人口贫困的原因。长期以来，我国城乡之间形成了较为明显的“二元社会”特点，“二元经济”制度、“二元户籍”制度等，城镇相对发达，农村发展明显滞后。在这种城乡“二元经济”结构中，一个显著的特征是城市社会化分工较为明确而农村仍以小农生产为基础，二者在一定程度上相互排斥，经济社会发展不相容。从劳动力市场来看，在“二元经济”制度下，明显地分割为城市和农村两个劳动力市场，前者较为发达、规范、有序，劳动力能够顺畅流动，就业机会多，收入水平较高；后者由于劳动力受教育程度较低、技能缺乏等不利因素，就业机会少，收入水平低，职业流动不顺畅，更难以融入城市现代生活。此外，在享受公共服务方面，城市与农村也存在较大的差距，尤其是在教育、医疗、养老等方面存在较大差距，从而使得农村居民提高收入、改善生活质量的努力受到制约。

3．人力资本因素

教育对于贫困的影响可从两个方面来分析：一是教育匮乏必然导致劳动力水平低下，从而造成收入低下；二是教育匮乏本身就是能力不足或者能力贫困的表现。在现实中我们明显能够感觉到：教育匮乏→就业困难→收入低下→贫困→教育更匮乏，形成了恶性循环。在科技日益发达的新时期，农村低素质劳动力更难以适应现代农业发展的要求，难以胜任和接受现代农业所采用的新的经营管理理念和方法，从而使得农村贫困人口的就业渠道越来越窄，就业机会越来越少，因而要提高收入也就愈来愈难。由于教育严重缺乏，人力资本储量不足，在农村家庭内部，父母也往往容易将贫困传递给子女，使得子女继续父母的经历，重复父辈贫困的境遇，形成世代贫困。也就是说由于人力资本不足，农村家庭子女更容易继承父母的贫困，并容易将贫困传递给后代，从而形成恶性贫困遗传链，也就是通常所说的“贫困代际传递”。

二、关于农村低保与扶贫开发衔接的研究

1．两项制度衔接的意义

学者们大多认为，两项制度的有效实施是建立健全农村社会保障制度的必要基础，是不断完善农村社会救助制度的迫切要求；是实现制度公平、维护农村贫困人口生存权利的基本要求。进入21世纪以来，我国加大了农村减贫、脱贫力度，两项制度作为我国农村反贫困的基本制度，为农村减贫事业做出了很大贡献，取得了很大的成效。然而，随着农村脱贫攻坚战的继续推进，农村低保和扶贫开发在各自的运行过程中，也逐步显露出诸多弊端和不足。因此，将农村低保和扶贫开发政策有效衔接，是克服政策自身弊端和不足的有效手段，将促进农村扶贫政策更好地落实。韩国才从两项制度的联系与区别出发分析了进行有效衔接的必要性。蒙秋宏认为，农村低保和扶贫开发都是缓解农村贫困的有效方式，二者应相辅相成，协同作用。农村低保为扶贫开发打下基础，扶贫开发是农村低保的有效补充，但二者不能互相替代，而应该各自充分发挥作用。吴维玮认为，两项制度的衔接具有重要的现实意义：有利于促进农村社会保障制度尤其是社会救助制度的不断完善；有利于促进农村经济加快发展，从而缩小城乡收入差距；有利于更好地体现社会公平，加快构建社会主义和谐社会。田源等提出，科学合理地把握两项制度之间的关系，认清二者各自的功能定位、发展目标、运行机制，可以有效防止实践中一些地方存在的两项制度孤立进行，使二者充分地协同作用，对于提高贫困地区的扶贫绩效等具有一定的现实意义。卫松认为两项制度虽然不能互相替代，但二者可以有机结合，相互促进，将“输血”和“造血”同时推进，才能更加有效地推进农村脱贫攻坚，尽快尽早地解决我国农村贫困问题。

2．加强两项制度衔接的问题及措施

在存在的主要问题方面，王淑娟等学者认为两项制度的衔接成本过高，扶贫开发部门任务较重，难以承担困难群众的能力发展任务，在扶贫开发过程中存在一部分贫困农民利益受损的现象。谢有林等认为，两项政策在衔接过程中，存在诸多不足和问题。如一些地方由于宣传不够，群众对低保制度的认识存在偏差，农村低保标准较低，覆盖范围较窄，家计调查难度大，低保对象认定困难重重，基层干部“优亲厚友”的现象仍然存在，扶贫资金特惠制作用不明显。在措施方面，黄镜明等学者从加强民主评议、做好贫困人口的统计工作以及加强动态管理等方面，提出要不断完善农村贫困对象识别和瞄准机制。要通过部门联席会议制度、加强资源共享等方式，加强两项制度的有机衔接。王三秀认为，作为我国农村反贫困的基础制度，低保制度的功能一直被定位于生存保障，其持续改善贫困农民生计的作用十分有限。建议以可持续生计为基本理念，实现该制度功能优化，并进行相应制度建设，对反贫困政策的转型创新具有重要意义。蒙秋宏等学者认为两项制度在衔接过程中，要科学划分两项制度各自的作用边界，适时调整两项制度各自的工作方向和目标，各级政府要建立稳定的财政扶贫资金投入机制，同时要有效整合全社会各类扶贫资源。

三、关于农村低保和扶贫对象识别与瞄准的研究

近年来我国学者围绕两项制度对象识别与瞄准的重要意义、难点及对策等方面进行了大量的研究，取得了较丰富的研究成果。学者们普遍认为，对贫困对象的识别与瞄准是两项制度顺利实施的关键环节，这个环节做不好就会产生错保、漏保的情况，就会影响制度执行效率，削弱制度的公平性。同时，学者们普遍认为要通过制定科学的贫困对象识别办法和严格的识别程序，准确核算贫困对象家庭收入，杜绝“骗保”“错保”“关系保”等现象，真正做到“应保尽保，应扶尽扶，应退尽退”。

1．对农村低保和扶贫对象识别与瞄准的主要难点

对于贫困对象的确定，各地结合实际摸索出了一些具体办法和措施，但在现行的农村家庭收入与支出结构复杂、农村扶贫救助运行机制尚不健全等条件下，低保和扶贫对象识别与瞄准还面临诸多难点，学者们主要从以下几个方面进行了探讨：

一是农村家庭收入难以准确核算。邓大松、李忠林等学者通过调研发现，与以工资性收入为主要收入来源的城镇家庭相比，农村居民家庭收入呈现出渠道多样化、缺乏稳定性和难以货币化等特点。同时，由于忽视农村家庭的支出环节，使得家庭纯收入难以计算。此外，由于对农业生产投入与产出的评估缺乏科学合理的标准，农村低保与扶贫基层工作队伍不健全，工作水平不高等因素，进一步加大了农村家庭收入核算的难度。

二是贫困对象识别程序不规范。段应碧认为，由于基层政府政策执行的偏差，贫困户认定过程中的不公平和不公正现象时有发生，同时由于行政监察、社会公共监督和受益人群监督“三位一体”监督体系的缺失，导致部分扶贫资源投入与扶贫目标规划偏离。李忠林、崔树义通过调研发现，只有57.9%的低保家庭填写过低保申请书或收入调查表，大部分低保户是由乡（镇）干部指定的，只有29.8%的人是由村民评议确定的，不可避免地造成了“应保未保”“人情保”等不公平、不公正的现象。调查还发现，只有54.2%的人认为本村低保户的确定是公平的。凌文豪、梁金刚通过调研也发现，农村低保对象瞄准程序不规范，某些环节则遭到了遗漏，申请环节、调查环节、公开环节和核查环节都存在不同程度的缺失。

三是过分强调区域瞄准而忽视人口瞄准。长期以来我国农村社会救助政策过于强调贫困区域的现象一直存在，在很大程度上忽视了农村贫困人口自身，贫困对象瞄准没有细化到贫困家庭和贫困人口。这种重宏观轻微观的瞄准方法，表面上看扩大了扶贫的受益面，但由于扶贫资源很难直接作用于贫困家庭和贫困户，从而使扶贫政策执行产生偏差。廖富洲认为，由于缺乏对微观贫困群体的关注，会忽视贫困对象的差异性，缺乏精确瞄准，政府部门的扶贫资金分配容易出现平均化结果，往往使最贫困的人口无法得到帮助。邓大松、王增文认为，在这种贫困对象瞄准方式下，有限的扶贫资金虽能够输入贫困地区，但不一定能落实到每一个贫困家庭，导致了农村贫困对象的识别与瞄准的“政策微效”问题。

2．做好农村低保与扶贫对象识别与瞄准的对策建议

一是要加快建立和完善农村贫困对象家计调查系统，准确有效地核算贫困对象家庭收入及支出。针对贫困对象的识别和瞄准，一些学者认为，应主要以精确核算贫困对象家庭收入来识别与瞄准贫困对象为主要方法，改变过度依赖生活形态来识别与瞄准贫困对象的做法。在实际识别过程中，要结合农村具体情况，制定一套完整有效的家庭收入精确核算办法。一些学者对具体的操作环节非常关注。刘纯阳、陈准认为，应该通过建立农村贫困人口信息网络登记平台，来确认其是否为真正的贫困人口。张云筝则认为，在核定贫困对象收入时，应采取因地制宜的办法。东部地区在较准确地核定低保申请人家庭收入的基础上，按照贫困标准对贫困家庭进行相应扶持；中西部农村则应更多地依靠民主评议办法来确定贫困对象。二是规范操作程序，确保贫困对象识别与瞄准过程的公平、公正。自农村低保与扶贫开发政策实施以来，在贫困对象识别与瞄准过程中，影响政策执行公平、公正的主要薄弱环节是民主评议和公示环节。赵福昌等认为，要在基层民政部门管理与领导下，充分发挥群众评议在贫困对象调查、收入评估以及档案资料管理等方面的作用，形成政府管理与群众自治相结合的工作机制。艾广青、刘晓梅等认为，民主评议是界定贫困对象的重要过程和重要手段。经过调查，他们把最理想的农村低保审批流程总结为“三次入户调查”“三次民主评议”“三次公示”，充分强调民主评议的功能和作用。三是建立和完善各项配套措施，更新扶贫与救助理念。张云筝主张，应该建立一系列的监督回馈制度。各级低保和扶贫部门要在一定期限内对贫困对象进行抽查回访，详细了解本地区贫困对象的生活状况。对不符合低保和扶贫政策的农户，要及时使其退出。赵玉等提出通过随机抽查、基层调查、标准量化细化、感性认知体察等方式，加强监管，减少信息不对称情况，维护制度的权威性。汪柱旺认为，在限定贫困对象的条件与范围时，应坚持因地制宜的原则，革除对象认定过程中一些歧视性的规定和做法，充分尊重受助对象的人格和尊严。

四、关于贫困对象退出问题的研究

近年来，随着农村低保和扶贫工作的不断推进，如何提高制度实施效率、确保制度公平，成为政府的主要考量。一些地方农村低保和扶贫政策“易进难出”, “福利依赖”现象突出，政府为此提出了“应保尽保，应退尽退”的目标，贫困对象动态管理得到重视，也不断成为学术界关注的热点。尤其是在低保制度退出研究方面，学术界积累了一定的研究成果。

其一，在低保退出难的原因分析方面。肖云等认为，低保标准较低、福利依赖、收入核定困难是低保退出难的主要因素。李佳笃从群众诚信意识不强、个人素质不高、受低保救助及相关专项救助既得利益诱惑等方面分析了低保退出难的深层原因。王芳以山西省阳城县S村为例，以政策执行者和政策受众为研究主体，认为由于中国农村“熟人社会”文化的影响，基层干部普遍有“不想得罪人”的想法，村干部不愿带头说让谁退出低保，只能按照上级文件要求，搞形式上的动态管理，但事实上很难实现“应退尽退”，使得有限的低保资金没有完全用到实处。一些学者也认为，由于低保对象和基层管理人员之间的相互博弈，以及国家对社会稳定的重视，对隐瞒收入、骗取低保等不正当行为，缺乏有效的惩罚措施，行为失信的机会成本很低，低保对象退出十分困难。

其二，在低保退出难的影响方面。丁建文、刘飞等学者从公平与效率的角度进行分析，认为农村低保制度“准入—退出”不顺畅，不仅导致公共资源浪费，制度效率低下，还加剧了农村低保结果的不公平。只有运作高效的退保机制才能使农村低保作为公共产品的效用得到最大限度地发挥，有效的退出才能保证有效的进入，社会整体福利水平才能得到提升。

其三，在对策研究方面。关信平主张建立定量与定性相结合的家庭收入及生活困难评估机制，并提出了动态管理的模式，让经济状况超过低保线的家庭退出救助政策。肖云等主张从建立分类救助模式与脱贫扶助体系、完善家庭收入核定手段、对贫困对象实施动态管理以及强化村级监督等入手，构建我国农村贫困人口退出机制。丁建文等建议从加强法制建设、完善人才队伍、重视文化扶贫、注重横向公平等方面构建农村低保“准入—退出”机制。何倩认为享受低保的个体属于弱势群体，除了建立完善的审查标准和程序外，在低保对象退出过程中还需关注个体的价值，不仅要从物质上，而且要从精神上、心理上帮助弱势群体。并建议在政府的程序化操作之外，可由专业的社会工作介入家计调查，并对特定个案进行情绪辅导和梳理，以维护个体在低保退出中的利益及尊严。钟玉英主张借鉴日本、美国等发达国家经验，对农村不同低保对象实施分类救助，对有劳动能力的低保对象实行就业援助，对无劳动能力的对象实行医疗、养老、助学等专项救助，有效减少低保易进难出的现象。张爽、王志凌建议从全面开展排查、建立低保对象跟踪管理制度、鼓励低保对象定期主动报告收入情况、充分发挥群众监督等几个方面，完善农村低保退出机制。余志刚建议提高低保救助精准性，重点针对无劳动能力的“病、残、老、幼”群体实施精准救助；对越来越多的“支出型”贫困，制定临时救助政策，实行短期的有针对性的援助，帮助其渡过难关后退出低保。

综上所述，关于农村贫困对象退出的研究，目前的研究主要从政府的政策执行、贫困对象个体因素、社会监督等维度深入分析退出难的原因，并提出构建农村贫困对象“准入—退出”机制。研究涉及面广，定性与定量相结合，成果较丰富，为进一步深入研究奠定了良好的基础。但是，已有研究缺乏从农村低保制度和扶贫政策本身的缺陷以及与其他社会制度之间协调角度的研究，对制度困境的深层剖析不足。因此，不仅要分析制度设计本身存在的不足，而且要着眼于农村社会保障制度体系这个大的制度框架，从制度困境出发找到农村贫困对象退出难的根源，才能从根本上实现“应保尽保、应扶尽扶、应退尽退”的目标。

五、关于农村低保和扶贫开发存在的问题的研究

1．农村低保制度存在的问题

从目前农村低保制度实施情况来看，还存在诸多的不足和问题。邓大松等认为部分地区实际领取低保人数与省级转移支付核定的领取低保的人数存在很大的偏差，而且农村低保对象的界定标准以及贫困家庭收入核算等方面缺乏统一标准和支付规范，并且农村低保管理制度已经不能很好地适应目前我国城乡二元户籍制度逐步被打破、人口自由流动的新形势。王楠认为农村低保制度缺乏一个完整健全的制度规范，使得农村低保制度缺乏退出机制，在农村低保实施过程中的基层工作人员不仅呈现量的缺乏，而且在专业知识方面也存在不足的情形。崔树义等指出，我国农村低保目前存在六大问题：第一，保障范围小，没有真正意义上体现广覆盖的基本保障理念；第二，保障标准低，并且地区间差异大，碎片化严重；第三，低保对象识别和瞄准不科学、不合理；第四，农村低保政策的宣传力度不够，政策执行的透明度有待提高；第五，一些地方的农村贫困人口缺乏发展潜力，脱贫动力不足；第六，一些地方农村脱贫的配套政策不完善，扶贫工作的体制机制不健全、不顺畅，社会保障体系有待进一步完善。彭忠益等学者认为，农村低保制度覆盖面较小，保障标准有待提高，农村低保保障低保对象基本生活的作用有限，家计调查方法不够科学，收入核算方法不够合理，低保对象认定不够公平，农村低保制度的法规体系还不健全，等等。

从众多学术研究中我们大致可以总结出我国农村低保制度在实施过程中有以下几个问题：第一，我国农村低保制度缺乏一套完整可行的法律规范，致使农村低保在实施的过程中，各地区实施方法存在较大的差异，并且违规操作现象突出；第二，我国农村低保资金少，保障的覆盖范围小，保障层次低；第三，缺乏完整的配套政策；第四，在农村低保实施的过程中，专业人员缺乏；第五，农村低保制度缺乏一套完整、切实可行的审核和退出机制，骗取最低生活保障的情况依然存在；第六，农村低保评选的公平、公开程度低。

2．扶贫开发存在的问题

改革开放以来，我国农村扶贫开发虽然取得了举世瞩目的成就，但目前还存在诸多问题。焦国栋指出：随着社会主义市场经济的发展以及外部条件的变化，我国农村扶贫开发面临着扶贫难度加大、经济增长方式转变不易、返贫现象突出、政府主导存在缺陷、资金短缺、贫困地区人口增长过快等问题，制约着扶贫开发的效率。李秉龙等指出，目前我国扶贫工作面临一些新的压力和挑战，相对贫困和多维度贫困日益突出，连片贫困区的扶贫工作力度需要加强。王晓丽认为我国农村扶贫开发存在以下问题：农村地区返贫率高；返贫发生地区呈现集中连片与分散插花分布的特点；返贫地区的人口出现消极颓丧的情绪，这种主动的消极颓丧比单纯贫困的不主动、不积极更具危害性，客观上进一步加大了扶贫开发的难度。赵曦等认为，我国扶贫开发的资金主要依靠中央政府的财政资金投入，但是由于不足的扶贫财政总量投入以及失衡的分配结构的原因，扶贫资金的减贫效率大打折扣。徐鲲等认为我国西部扶贫开发存在的问题有：扶贫规模较大，脱贫难度增加；返贫率高，返贫原因复杂；地区收入差距继续扩大，相对贫困现象凸显。陈俊指出我国农村扶贫开发出现了许多新的特点：失地农民成为新的贫困群体；贫困女性化现象日益凸显；返贫问题日益严峻；农村贫困中贫富差距出现日益扩大化的现象；农村扶贫“输血”强劲，“造血”不足。

从以上学者的基本观点中我们可以总结出我国农村扶贫开发在实施的过程中存在以下问题：第一，扶贫资金不足，并且管理机制缺失；第二，我国的扶贫开发以“输血式”扶贫为主；第三，脱贫地区返贫现象严重；第四，出现许多集中连片式的贫困地区。