第二章 概念界定及基本理论

第一节 概念界定

一、贫困

1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为，导致贫困的原因是一部分人创造收入的能力低下，机会较少。或者说是由于缺少获取正常生活的能力而导致贫困。贫困是一个十分复杂的问题，也是一个多维的概念。按照经济学的一般理论，贫困是经济、社会以及文化贫困落后现象的总称。首先是经济范畴的贫困，物质生活处于贫困状态，即一个人或者一个家庭的生活水平无法达到社会可接受的最低标准。因此，尽管我国部分学者也从不同角度对贫困进行了定义，但大都围绕经济范畴即收入缺乏，认为贫困是一些人的经济收入低，缺乏生活所需要的最基本物质，而且缺少发展机会和手段的生活状态。例如：贫困是指个人或者家庭的经济收入不能达到所在社会“可接受生活标准”的那种生活状况。贫困是指在一定环境（包括政治、经济、社会、文化、自然等）条件下，人们在长时间内无法获得足够的劳动收入来维持一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本生活水准的状态。另外，也有学者从社会剥夺的角度定义贫困，如：贫困是在特定化的社会背景下，部分社会成员由于缺乏必要的资源而在一定程度上处于被剥夺的状态，难以正常获取生活资料，难以顺利参与经济和社会活动，而他们的生活水平也持续性地低于社会规定的最低标准。

二、制度性贫困

贫困是一种常见的社会经济现象。财税、户籍、教育和社保制度等因素，使很多地区和人口陷入制度差异造成的贫困陷阱，形成制度性贫困。制度性贫困有两层含义。第一层含义是指劳动者具有正常的学习和劳动能力，但由于后天教育不足、身份限制、政策缺陷和风俗陋习等制度缺陷而出现贫困。这种制度性贫困具有代际转移特征，但可通过制度设计和公共政策来消除。第二层含义是指受有关制度影响，资源在不同区域、不同阶层、不同人群、不同个人之间的不平等、不公平分配，造成某些区域、阶层、人群和个人的贫困。制度性贫困的一个明显后果，是使个体自力更生能力减弱，如发展权利不足、教育水平低下和贫困代际转移等。

三、社会救助

“社会救助”译自英文Social Assistance，可以从不同角度理解其含义。通常情况下，学者从救助责任主体、救助资格确定、救助项目、救助目标及意义等角度进行定义。如：亚洲开发银行认为，社会救助是针对各种原因导致的难以维持最低生活水平的公民，由国家和社会依据法定资格定义标准给予的现金或实物帮助，以使其最低生活得到保障。综合回顾众多学者的论述，其定义基本一致，大都认为社会救助是指国家和其他社会主体对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人，以及对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入人群给予物质上的帮助或精神上的救助，以帮助他们维持基本的生活需求，或者帮助他们获得最低生活水平的能力和措施。社会救助对于调整社会的资源配置，从而实现社会的公平有序，以及维护社会稳定和谐都有非常关键的作用。

四、最低生活保障

国内众多学者也从不同角度对“最低生活保障”进行了定义。如：最低生活保障制度是世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，当公民的收入水平低于最低生活保障线而发生生活困难时，有权得到国家和社会按照法定程序和标准提供的现金和实物救助；最低生活保障是指国家和社会为生活在最低生活保障线以下的社会成员提供满足其最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。虽然角度有所不同，但都把最低生活保障比喻为社会的“稳定器”和最后一道“安全网”，是社会保障体系中最后一道安全网。1996年，民政部在《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（民办发〔1996〕28号）中提出了“农村最低生活保障”的概念，指出“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活标准的农村贫困人口，按照最低保障标准给予差额补助的一项制度”。农村低保制度是国家和社会为生活水平低于最低标准的农村贫困人口建立起的一项社会救助制度。

五、扶贫开发

中国是一个农业大国，中国农村的贫困问题是历史上长期形成的。贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深是过去相当长一个时期中国贫困地区的主要特征。基于对我国国情的把握，特别是对贫困地区和贫困人口实际情况的认识，我国政府制定了符合国情的扶贫开发政策，把扶贫开发的基本目标和中心任务放在主要解决农村贫困人口的温饱问题上，从最紧迫的问题入手，量力而行，确保重点，分阶段推进。扶贫开发一直以来都是学界关注的热点，其定义也比较丰富。陈良瑾认为，扶贫开发是国家和社会通过包括政策、资金、物资、技术、信息、就业等方面的外部投入，对贫困地区的经济运行进行调整、优化，在此基础上实现贫困地区经济的良性增长，进而缓解贫困地区的贫困，促使贫困对象逐渐摆脱贫困的政策体系。同时他还认为，虽然扶贫开发与其他社会救助相比，主要面向区域而不直接面向贫困家庭与个人，但其追求的目标仍然是社会救助要达到的目标，并且同样需要政府运用公共权力与公共政策来推动，从而仍然可以被纳入现代社会救助体系中来。

六、公平

公平是每一个现代社会孜孜以求的理想和目标。在法律上，公平是法所追求的基本价值之一，其意是公正而不偏袒。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中说：公平是指在市场经济的自由竞争中，每个人都应当具有平等竞争的机会和权利，或是指在机会公平和规则公平的前提下，社会收入分配差距要适度，不造成两极分化。罗尔斯在《作为公平的正义：正义新论》中对公平做出如下表述：一是在一种平等的基本自由的体制当中，每一个人都拥有基本的不可剥夺的权利；二是所有社会成员机会应该平等，一个社会和经济所从属的公职岗位和就业机会应该对所有人开放，而且应该有利于社会弱势群体的最大利益。众所周知，社会公平可分为起点公平、过程公平和结果公平。立足于个人权利这一观点，有的学者主张利益分配的非模式化，主张“持有”正义，认为只要历史上形成的获得财富的方法是正当的，无论它是继承的遗产、接受的馈赠，还是投资收益、发明创造、努力所得，都是合法的，国家就没有道义上的理由进行干涉并重新安排现有财富的分布。否则，会导致个人权利受到侵犯。

七、效率

在福利经济学中，效率指的是帕累托效率，即在不损害任何一个社会成员现有福利的前提下，重新配置资源已经不可能使任何一个社会成员的境况变得更好。或者说，要改善任何一个社会成员的境况，必定要损害其他社会成员的福利。如果一个经济没有达到帕累托效率状态，那么这个经济体制中一定存在着无效率状态。熊彼特在《经济发展理论》中提到，资本积累、技术进步等因素影响效率的实现，并提出“创造性破坏”命题。希克斯指出，效率就是指经济变化的受损者不能促使受益者反对这种变化，同时也意味着社会福利的改进。

八、精准扶贫

精准扶贫是针对我国长期以来扶贫领域出现的弊端而提出的新的扶贫方针，是粗放扶贫的对称。精准扶贫着重强调精准性，是指根据不同的致贫原因、不同的贫困区域环境及资源禀赋、不同的贫困人口现实状况，综合运用科学有效的程序和方法，精准识别贫困人口，精准落实帮扶措施，精准进行动态管理。

长期以来，各地扶贫制度在运行过程中存在着诸多缺陷，影响了扶贫开发的进程和效果。一些地方的扶贫项目存在粗放的“大水漫灌”式行为，措施针对性不强，很多扶贫项目准确地说是在“扶农”，而不是“扶贫”。比如以一些地方的扶贫异地搬迁为例，居住在“老少边远”山区或者存在地质灾害隐患地区的贫困人口，是各地扶贫开发中最难啃的“硬骨头”。这些地方产业发展受限，各类资源要素分散，很难集中发力，因此移民搬迁是较好的出路。但是，由于各类扶贫资金比较分散，集中用于移民搬迁的资金较少，使得一部分贫困人口很难通过这些资金帮扶实现异地搬迁，而实际搬出来的大多是经济条件相对较好的农户，真正的贫困人口却很难搬出或根本搬不起，无法实现异地搬迁。同样，在产业扶贫、劳务输出扶贫、技能培训等项目中，也存在类似的问题，能够有效获得帮助和扶持的人口也大多是自身条件相对较好的。

因此，对原有的粗放式扶贫模式以及扶贫体制机制必须进行修补和完善。也就是要重点解决扶贫政策和资源用在谁身上、如何用、效果怎样等问题。精准扶贫通过精准识别、精准帮扶、精准管理，有效地规避了传统扶贫方式的不足，增强了扶贫的针对性和有效性。精准识别就是按照农户申报、村民评议、政府调查、部门审核、张榜公示五道程序识别贫困户，并且对贫困户建档立卡。精准帮扶就是根据不同地区、不同贫困户、不同致贫原因配置不同扶贫资源实施帮扶，确保扶持到位，让贫困群众真正得到实惠。精准管理就是要建立自上而下的精准扶贫体制，形成中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制。