第四节 地方政府政务管理改革

一、地方政府职能转变与政务管理改革

（一）地方政府的职能转变

现代地方政府的本质特征是：以服务为宗旨，以公平为核心，以民主为基础，以法治为保障。相对于传统地方政府，其体制、机制到行政管理职能都必须进行转变。这主要在于：

第一，从“物本型”转为“人本型”。传统地方政府属于“物本型”管理，即政府以物质财富为本位，把人仅仅作为谋取物质财富的手段，甚至将民生福利改善置于次要位置。而现代地方政府则把现实的人作为一切活动的出发点，充分考虑社会公众的利益、愿望和要求，不仅要努力满足人民的生存需要，还要满足其安全、享受和发展的需要，将人作为社会治理的主体和目的。围绕促进人的全面发展，摒弃以往政府管理见物不见人的思想和行为方式，大力保障公民的政治、经济和文化权利，通过转变管理职能为公众提供良好的社会管理和公共服务，真正把人的发展的实现程度作为衡量政绩的根本标准。

第二，从“全能型”转向“有限型”。传统地方政府无所不管、无所不能，对社会全面行使权力，包揽所有公共事务，是“全能型”政府。而现代地方政府理性确定自身的职能边界，将政府建构在市场自主、社会自治的基础之上，做到有所为、有所不为，是“有限型”政府。在法治社会，宪法和法律划定了地方政府行为的明确边界，行政权力的行使受到法律的限制，政府职能的设置和政务管理活动的实施都要依据法律的规定，都要受到法律的约束。

第三，从“权力型”转向“责任型”。传统地方政府对公民强调义务，却往往忽视其权利，而政府的行政权力则被放大，有时甚至无限制地膨胀。而现代地方政府则与责任相生相伴，因为从政府合法性的角度看，政府的权力来源于人民，毋庸置疑必须对社会公众负责，政府的一切措施与官员的一切行为都须以民意为依归。地方政府责任包括道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和经济责任，承担责任成了地方政府的第一要义。

第四，从“暗箱型”转向“透明型”。传统地方政府从机构设置、政务职责权限到管理规章制度、运行程序等都不对社会公开，一切政务都由官员进行内部决定和实施，以致被视为暗箱操作。而现代地方政府将掌握的信息，除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外，全部向社会公开。这符合民主政治的本意，可以促使其更好地实现公民权利尤其是知情权、选择权和参与权。

第五，从“设租型”转向“廉洁型”。传统地方政府的官员是权力个体的代表，极易导致人们利用权力获取经济利益的设租行为，这也是腐败丛生的体制根源。现代地方政府加强对权力运行的监督和制约，营造腐败预期成本大于预期收益的制度环境，并通过惩防并举，最大限度地减少权力寻租的机会，确保公共权力为公共利益服务。

（二）地方政府政务管理改革

开展和深化地方政府政务管理体制改革，是政府职能转变和完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治的必然要求，是我国全面改革的重要组成部分。为此，党的十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的总体改革部署。十七届二中全会进一步通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确提出了深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标，勾勒出了从现在到2020年中国行政管理体制改革的蓝图。党的十八大、十八届三中全会和十八届四中全会又进一步提出了要加强和创新社会管理，加快转变政府职能，深入推进依法行政，形成科学有效的社会管理体制，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制，加快建设法治政府和服务型政府，更加明确了全面深化我国地方政府政务管理改革的目标、要求和任务。

改革地方政府政务管理，就是要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的政务管理体制；要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务；加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范地方政府行政行为；加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预；要规范垂直管理部门和地方政府的关系，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少政务管理层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题；要统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制，加快推进事业单位分类改革。总之，就是要通过改革原有的政务管理体制、机制，建立和实行比较完善的中国特色社会主义政务管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；实现行政运行机制和政务管理方式向依法有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的法治政府和服务型政府。

二、研究地方政府政务管理及改革的重要意义

地方政府是一个国家政治体制中不可或缺的重要组成部分。实施好地方政府政务管理活动，对于有效管理地方区域、国家政治统治的稳定和社会发展，均具有极其重要的作用。因此，认真深入地研究和学习地方政府政务管理及其改革，对于认识、把握地方政府政务管理活动的规律，健全地方政府政务管理体制机制，完善地方政府发展和推动社会进步都具有十分重要的理论意义和实践意义。

（一）理论意义

在中国，政务管理现今还是一个较新的学科领域，很多政务管理的理念、方式、手段仍然延续着以往政治层面的理解和实践习惯，尚缺乏对于政务管理科学规律和手段的深刻认识、把握和运用，很多研究领域尚有待开垦和探索。

特别是在地方政府层面，一方面，我国学界现阶段对于科学的政务管理理念、规律和方式的认识、研究还比较薄弱和落后，很多已有的研究和成果多停留在初级的、静态的层面，而运用于地方政府政务管理实践领域的则更少；另一方面，地方政府转变职能，承担的政务管理任务不断拓新，面临的新课题和新问题不断增加，需要各级地方政府及其管理者开拓创新，从理论上提升管理能力。因此，深入研究地方政务管理，从学理上认识和懂得地方政府政务管理的一般规范，明确政务管理改革发展的要求和任务所在，对于丰富地方政府政务管理知识，拓宽研究眼界，健全和完善地方政府政务管理科学体系，认识、探索和掌握地方政府政务管理的科学理念和规律，将具有极其重要的理论价值。

（二）实践意义

当代中国，改进地方政府政务管理，提升政务管理效率，健全完善国家治理体系，实现治理体系与治理能力现代化，是一项十分紧迫的任务。中国地大物博，人口众多，民族构成复杂，区域社会发展很不平衡，现阶段又正处于社会转型发展的时期，面临着各种各样的社会矛盾，管理任务十分繁重，管理困境十分突出。同时，实践“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，必须按照市场经济的发展规律和国际规则要求，创新政务管理方式，提高政务管理效率，增强政务管理能力，做好新时期的地方政务管理，这都需要地方政府依法管理、科学管理、有效治理。那么，怎样才能做到科学管理、有效治理？这就要求地方政府及其管理者自觉学习、研究和掌握科学的政务管理理论，并用于指导自己的政务管理活动，努力实现地方政府治理的“善政”与“善治”。

此外，在当今时代，改革地方政府政务管理，还必须借助大数据助力向“信息化政府”迈进。正如一些专家所指出的，大数据及其分析将会在未来10年改变几乎每一个行业的业务功能。任何一个组织，如果早一点着手大数据工作，就可以获得明显的竞争优势。党的十八大报告首次明确提出了“四化同步”的战略，将信息化提升到了国家战略的高度。面对移动互联网浪潮和大数据时代，研究、改革和创新政务管理的要义就是从“政府信息化”向“信息化政府”迈进。地方政府及其各职能部门必须采取措施紧紧跟上，否则，采取“鸵鸟政策”，不闻不问，或简单应付、浮于表面，这样既不符合中央的要求，也不符合时代的要求，只会使得地方政府政务管理落后于时代发展。