第三节 地方政府财政预算管理

地方预算管理是各级政府通过对预算的编制、执行、调整及决算的管理，对辖区社会经济运行进行财政调节、控制和监督。它是整个政府预算体系的有机组成部分，也是地方财政管理的龙头和基础环节。其他各项管理活动都是围绕实现预算来进行，保证预算的正常运行，保证政府政治经济活动的资金需要，促进社会经济稳定、协调和持续发展。通过预算编制管理，保证预算收支指标的安排，体现国家的方针政策，做到统筹兼顾，达到综合平衡；通过预算执行管理，保证各项收入按照政策制度及时、足额地缴入国库，各项支出按照预算规定正确、适时地拨付；通过预算监督管理，保证预算资金的安全运行，能够被节约、有效地使用，实现绩效预算评价目标。由此可知，预算管理的范围、层次和措施是财政管理科学化、精细化的重要内容和标准。

一、地方政府财政预算管理的任务、原则与内容

（一）财政预算管理的任务

财政预算管理的根本任务是促进社会经济发展，满足社会需要。具体来讲，就是根据各个时期的国家经济社会发展目标，依据客观实际，合理筹集，正确配置，有效使用国家财政资金，保证各级政府履行职能的资金需要，促进国民经济和社会事业协调发展，人民物质文化生活水平逐步提高，财政资金的使用效率和质量不断提升。当前，根据市场经济体制改革和国民经济宏观形势发展的需要，财政预算管理的主要任务有四个方面。

1．建立和完善与市场经济体制相适应的预算管理体制

随着市场经济体制和公共财政体制的完善，公共预算体制已基本建立，但还需要进一步完善。主要是要正确处理中央与省及省以下各级政府之间的分配关系，在确保中央增强宏观调控能力的条件下，充分调动地方各级政府的积极性，适度增加地方财力，保障地方政府实行财政预算的职能。

2．实现预算管理的科学化和精细化

科学化管理，是要从实际出发积极探索和把握预算管理的客观规律，在健全的制度保障的基础上，充分发挥预算管理人员的主观能动性。明确预算管理方向、目标并选择有效路径，虑事在先，锐意创新，主动作为。精细化管理主要表现在制度的完善与执行力的加强等方面，就是要树立专业化管理的精益求精的思想和现代治理理念，以信息化、专业化和系统化管理技术为支撑，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，明确责任分工，优化业务流程，完善岗位责任体系，加强协调配合，按照精确、细致、深入的要求加强管理，增强执行力，不断提高预算管理效能。科学化和精细化是紧密联系的有机整体，科学化是精细化的前提和基础，精细化是在科学化的指导下，按照统筹兼顾的原则，把科学化落实到管理的各个环节，落实到人员岗位，体现集约管理、注重实效的要求。

3．建立健全预算管理法规体系

财政预算的科学化、精细化管理，应以预算法为中心，努力建立健全预算管理法规体系，把预算管理的全过程纳入法治轨道。

4．强化预算监督，保证预算收支活动有序、高效运行

财政预算规定政府活动的范围和方向，关系到国民经济和社会发展各个方面。预算管理是一项综合性的组织工作，与各项财务管理相互配合，从宏观上对整个社会经济进行综合反映与平衡调节。因此，加强财政预算管理的监督工作，是预算收支活动有序、高效运行的保障，对于做好经济社会的宏观管理，提高总体经济效益具有不可或缺的重要意义。

（二）财政预算管理的原则

1．要以国家经济社会发展方针为根本指导思想

国家方针政策体现了国家的基本职能和任务，反映了客观经济规律的要求，代表着全国人民的根本利益。当前，财政预算管理坚持“稳中求进”的基本方针，要继续落实科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线，把扩大内需的重点更多放在保障和改善民生、加快发展服务业、提高中等收入者比重、支持实体经济的发展上来，尤其要加大财政投入力度，切实办好涉及民生的大事要事。

2．要与国民经济和社会发展规划相协调

国民经济和社会发展规划既是财政预算制定的基础，又是财政预算实现的目标。财政预算管理必须与经济社会发展规划的指标和内容相互衔接，这是财政预算管理科学化、精细化的指标之一。例如，预算收入管理的规模、测算税收和利润等收入指标，要与产业发展目标、商品流通目标和成本降低指标等相衔接；预算支出管理的规模、测算基本建设支出以及科学、文教、卫生事业费等支出指标，也要与基本建设投资计划和各项发展指标相衔接。

3．年度预算管理要与中长期预算管理相协调

年度预算管理是政府的年度财政计划，集中反映预算年度政府的政治经济活动情况。但社会经济运行往往表现出跨年度的中长期特征，预算资金的筹集和分配活动也应同时兼顾中长期的需要。预算管理必须充分考虑连续性这一客观实际，注意瞻前顾后，在上一年度预算执行实际情况和本年度预算编制情况的基础上，考虑到以后年度的发展变化趋势，确定中长期的预算收支指标，使年度预算与中长期滚动预算前后衔接，形成连续性。

4．财政预算统筹管理要与绩效预算相协调

预算支出安排和运用，应在政府各部门、国民经济和社会发展各方面按照一定的比例分配财力，必须从全局出发，统筹兼顾，保证重点，兼顾差异，促进基本公共服务均等化，同时还必须考虑各项事业的地位，原有的基础，对预算资金的需要，国家在不同时期的战略重点、投资方向。预算支出必须根据实际需要，从全局出发，区别轻重缓急，正确处理各项支出间的比例关系，保证政府各部门履行职能所必不可少的资金需要，促进国民经济协调发展。随着我国经济发展方式的转变，绩效预算越来越被重视，并成为财政预算管理改革的方向。在管理实践中，统筹管理是提高绩效的基础，绩效管理是统筹管理的目的，二者始终要保持协调。

（三）财政预算管理的内容和结构

财政预算管理内容划分为四大类，共十二个主要方面。

1．标准预算周期管理

标准预算周期管理即预算编制、执行、决算到监督的全过程，主要包括：一是预算管理政策，即预算管理的基本目标、要求、方向和性质的具体规定与引导，当前预算管理政策最重要的表现是财政战略管理；二是预算编制管理，即根据国民经济运行情况和政府职责变动情况合理安排财政收入和支出；三是预算执行管理，即根据预算编制的具体内容，科学、合理、高效地安排财政支出活动；四是决算管理，即将预算执行情况和编制情况进行统筹比较，全面分析，形成规范而准确的决算报告；五是预算监督管理，它是预算管理部门对预算编制、执行和决算情况进行全面监督和动态控制的重要措施。

2．全口径预算管理

六是预算管理体系的完善，除了一般公共预算外，还包括国有资本经营预算、社会保障预算、政府性基金预算管理和地方债务预算等主要领域。

3．财政预算管理改革热点

七是以收支分类改革、政府会计改革和部门预算改革为主要内容的预算管理改革。八是预算公开管理。预算公开是保障社会知情权、监督权的重要机制，也是提高财政资金使用效益和保障财政资金使用效果的重要手段。九是非税收入管理。非税收入与税收收入在预算管理上存在较为明显的差异，特别要将土地收入预算管理作为重点考察。十是预算绩效管理。它是预算管理部门根据预算资金使用单位的资金使用的合规性和效率、效果，在科学评价后进行的资金配置管理活动。

4．财政预算管理外部环境

十一是财政管理体制和转移支付，即根据政府间的权力配置结构合理配置财权、财力，以保证基本公共服务均等化并促进经济社会的平稳有序发展。十二是预算信息化管理。信息化技术既是预算管理的手段，又是预算信息处理的平台，还为预算管理改革的深化提供了重要条件，是强化预算管理的重要助推器。

上述四大类十二个方面的内容构成如图2－3所示的预算管理结构。

二、地方政府标准预算周期管理

《中华人民共和国预算法》规定，地方政府预算体系由省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）和乡（民族乡、镇）四级预算共同组成。按照预算的编制形式，地方政府预算体系可分为地方政府总预算、地方政府本级预算、地方政府部门预算和单位预算。地方政府总预算由地方政府本级预算和汇总的下一级政府总预算组成。地方政府部门预算由地方政府部门所属后备单位预算组成。单位预算是列入部门预算的政府机关、社会团体和其他单位，在某一预算年度内的财政收支计划。它是部门预算编制的基础，也是地方政府预算的重要组成部分。目前，我国各级地方政府预算都采用复式预算形式，由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等共同组成。

标准预算周期管理，即预算编制、执行、决算到监督的全过程管理。

（一）地方政府预算的编制与审批

预算编制是预算管理的首要环节，是指导财政管理工作的部署和规划。预算既反映了一个财政年度内政府的工作重点以及财政部门的工作任务，也集中体现了国家方针政策和经济社会发展战略。

1．地方政府预算编制的前期工作

启动下一年度地方政府预算编制工作前，地方财政部门首先会对本年度政府预算的执行情况进行分析和评估，并将其作为确定下一年度预算收支计划数的重要依据，然后进一步依据各种因素初步拟定下一年度预算收支指标。主要依据包括地方政府的预算管理职权、财政体制确定的财政收支范围、下一年度本地区经济社会发展规划的主要控制指标、历年的地方预算收支规律以及影响下一年度地方预算收支的其他变化因素。在每年编制预算之前，地方财政部门要根据国民经济的发展变化，对编制政府预算的工具、预算收支科目和预算表格进行适当的修订。

地方政府预算编制的最重要的前期工作是健全财政支出标准体系。科学的公共资源配置机制是准确编制部门预算的重要保证，财政支出标准体系又是公共资源配置机制的主要内容。目前，各级部门基本支出标准体系已初步建立，但覆盖面还不够广，项目支出定额标准体系建设仍处于起步阶段。基本支出标准体系建设要注重与实物资产管理、事业单位改革和收入分配制度改革相结合，继续改进基本支出测算方式，完善实物费用定额标准，推进人员、资产、预算更加紧密地结合；结合事业单位改革，探索新形势下事业单位基本支出经费保障模式；结合收入分配制度改革，适时调整和完善基本支出定员、定额标准体系；项目支出定额标准体系建设要在总结经验的基础上全面推进，按照通用定额标准与专用定额标准并进的原则，在已启动部分通用定额标准编制工作的基础上，启动一批专用定额标准建设，大力推进内部标准编制和应用工作；切实推进资产管理标准建设，分析现行资产管理标准，提出资产管理标准体系建设的总体规划和实施步骤。

2．地方政府预算编制的程序

地方政府会根据上级政府编制政府预算的指示和规定，结合本地区的实际情况，对本级政府和本地区下级政府各部门下达编制预算草案的各项任务指示和具体要求，主要包括编制预算的方针和任务、编制各项主要收入预算和支出预算的具体要求、各级预算收支的划分和机动财力的使用范围、预算编制的方法以及预算报送程序和报送期限等。

目前，各地区普遍将过去预算部门、业务部门和预算单位分别编制预算改为由预算部门、业务部门和预算单位通过“两上两下”的流程共同编制。地方部门预算从基层预算单位逐级编制，一般经过部门按要求上报预算建议，财政部门审核后下达预算控制限额，部门在限额内细化编报预算，财政部门批复部门预算四个阶段。在“两上两下”的过程中，政府各部门负责本部门所属各单位预算草案的审核，并汇总编制本部门的预算草案，于规定时间内报地方财政部门审核；地方各级财政部门审核本级政府各部门的预算草案，编制本级政府预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，按照规定期限报上一级政府审核。

3．地方部门预算改革

为适应深化社会主义市场经济改革和建立公共财政的基本要求，我国从2000年开始试行部门预算改革。部门预算现成为财政预算编制的主要形式，由政府各部门编制，反映部门所有收入和支出的预算，即一个部门一本预算，经财政部门审核后报立法机关审议通过。

河北省于2000年率先按部门编制预算，改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托，取消了中间环节，将各类不同性质的财政性资金统一编制到具体部门，省财政直接将预算批复到省市一级预算单位。同时，部分中央政府职能部门也进行部门预算改革试点。几年后全国各省级部门基本上都实行了部门预算。地方部门预算改革在以下五个方面取得了较好的成效：

第一，改革传统功能预算编制形式，实行部门预算，规范基本支出预算和项目支出预算编制。各地区的部门预算基本上都是以各个部门作为预算主体，将部门所属二级单位全部归口到部门，从所属基层单位编起，逐级审核、汇总、核定、审批。部门年度的全部收支项目都编制在一本预算中，清晰地反映出地方政府各职能部门年度各项收支计划。

第二，改变预算编制内容，推行综合预算管理，提高部门预算的完整性。编制综合预算是部门预算的一个基本特征，通过推进“收支两条线”管理，逐步将预算外资金、政府性基金等纳入预算管理或实行收支脱钩管理，将部门所有的收入和支出，包括预算内资金、预算外资金和政府性基金汇总在一本账中，统一向财政部申报。财政部批复预算时，也将部门的所有收支批复在一本账中。通过改革，扩大了公共资源统筹范围，目前部门预算不仅包括预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、政府性基金收支、经营性收支以及其他收支，实现了“一个部门、一本预算”。各地区努力做到不同性质的资金统筹安排、综合平衡，将单位所有收入及各项支出全面、完整地纳入部门预算统一管理，在预算之外不再保留收支项目。

第三，完善预算分配机制，提高部门预算的公正合理性。部门预算改变了传统的“基数加增长”的预算编制方法，将部门所有支出划分为基本支出和项目支出，分别采取定员定额和项目库管理的方式进行编制，初步实现了预算资金管理的标准化、规范化和科学化。一方面，建立并完善以定员、定额为核心的基本支出标准体系，推进基本支出管理的规范化；另一方面，制定和完善项目支出管理办法，推动项目预算滚动管理，并探索研究建立项目支出标准体系，同时细化项目预算编制，延伸预算层次，不断提高预算管理的精细化水平。

第四，细化预算编制，强化预算约束。目前，地方部门预算基本上细化到了基层预算单位；预算科目细化到了类、款、项、目；项目支出细化到了具体事项。按此编制的地方部门预算能够全面反映人员支出、公用支出、项目支出的详细情况，清晰地归纳部门所有的收支项目，提高了地方部门预算编制的完整性、准确性、规范性以及公开透明度，也便于地方各级人大对预算的监督审查。

第五，完善预算编制程序，实行标准周期预算。为细化预算编制、提高预算编制的科学合理性提供充足的时间，各地区都提前着手编制预算，有的地方如天津市还实施了标准周期预算。经过十多年的部门预算改革，各级地方政府预算逐步走向了公开化、法治化，初步将预算从编制、审批、执行、调整到决算都置于法律的框架之下，在很大程度上防止了预算分配过程中的暗箱操作。地方部门预算改革还应该继续完善预算分配制度，逐步规范预算决策机制，加强预算管理监督。

4．地方政府预算的审批

在经过地方政府同意之后，地方各级财政部门应在规定的时间内将本级政府预算草案提交同级人民代表大会常务委员会进行初步审查，并将初审结果提交本级人民代表大会讨论。预算草案经过审查和批准后便具有了法律效力，可正式成为当年本级政府预算。地方各级财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算；地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。乡级以上地方各级政府应当在规定时间内及时将经本级人民代表大会批准的本级政府预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案，同时将下一级政府报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。

（二）地方政府预算执行管理

地方政府预算执行就是把经法定程序批准的预算付诸实施，是实现预算管理目标、完成预算收支任务、贯彻财政预算政策的过程，是财政预算管理的中心环节。其任务主要有四个：按照财政预算确定的收入任务，积极组织预算收入；按照财政预算支出计划，及时、合理拨付预算资金；根据预算收支发展变化情况，做好预算执行中的平衡工作；加强预算执行的监督。

1．组织地方预算收入

按照政府预算确定的收支任务，积极组织预算收入，这是预算执行的首要任务。在管理上，各级财政、税务、海关等预算收入征收部门，必须按照有关法律法规、方针政策与财政部门的有关规定，既做到应收尽收，又做到不多收、滥收；缴款单位应缴尽缴，及时、足额上缴入库，不得截留、占用、挪用或者拖欠；取得的各项收入要及时入账，不得坐支；主管部门和财政部门对单位应缴未缴资金要督促催缴。另外，财政部门和其他征收部门要正确处理各种分配关系以充分调动各方面的积极性，促进和帮助企业的生产全面发展。

地方预算收入的执行主要包括地方预算收入的缴库、划分与报解、退库等工作。具体而言：

第一，地方政府预算收入的缴库。预算收入缴库制度规定，凡应缴的各级政府的预算收入都要及时、足额地缴入各级国库。地方政府预算收入的缴库方式有直接缴库和集中汇缴两种。

第二，地方政府预算收入的划分与报解。预算收入的划分是国库对每天收纳入库的预算收入，根据财政体制规定的各级预算固定收入划分范围、中央与地方以及各级地方政府之间分成收入的留解比例，计算并划分中央预算收入和地方各级预算收入。预算收入的报解是在划分收入的基础上，按照规定的程序将各级预算收入的库款分别报解各级国库，相应增加各级预算在各级国库的存款，以保证各级地方政府能够及时取得预算收入。

第三，地方政府预算收入的退库。退库是在政策批准的范围之内，按照规定将已经缴入国库的预算收入退还给特定的单位或个人。入库的预算资金一般是不予退还的，如有特殊情况需要退库，必须在政府允许的范围内经过法定的审批程序才能办理。

随着地方国库库存规模的快速增长，各级地方政府为了提高地方国库现金管理水平，开始拓宽国库现金管理方式。各级财政部门理财能力不一，经济环境不同，国库现金管理方式长期主要以商业银行定期存款为主。今后，地方政府应积极探索如国债回购和逆回购、发行短期债券等地方国库现金管理方式。

2．组织地方预算支出

财政预算支出是财政预算资金分配与使用的过程，是为实现政府的各项职能提供相应财力的保证。地方预算支出执行的主要任务，是根据年度预算安排将各项支出适时地、正确地拨付给资金使用单位，以满足本地区经济建设和事业发展的需要。地方预算支出的执行一般由地方财政部门负责组织和监督，由各支出预算部门和单位具体负责执行。

地方预算支出必须按支出预算执行。各级地方政府预算是经过各级地方人民代表大会审查批准、具有法律效力的文件，经过批准的预算必须严格执行，不被突破。在地方国民经济计划和地方政府预算执行中，由于重大财政经济政策的调整或计划的变更，以及其他突发事件的发生等，需要增加地方支出预算的，必须按规定程序办理追加预算支出。

预算拨款是地方政府预算支出执行的一个重要环节。办理预算拨款，应坚持按预算计划拨款，坚持按事业进度拨款，坚持专款专用，坚持按预算级次拨款等原则。地方政府预算支出的方式有财政直接拨付和财政授权拨付两种方式。在财政直接拨付方式下，由地方财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系直接将财政资金划拨至收款人或用款单位账户。而在财政授权拨付方式下，预算单位要根据地方财政部门的授权自行开具支付令，通过国库单一账户体系将财政资金划拨至收款人账户。

进一步完善国库集中收付制度，提高覆盖程度。国库集中收付是财政预算执行的重要环节，包括三个方面的含义：一是集中收入管理，一切财政性收入均纳入国库或国库指定的代理商业银行的单一账户；二是集中支出管理，原则上一切财政性支出均应在实际支付行为发生时才能从单一账户支付出去，支付对象一般应是商品供应商或劳务提供者；三是集中账户管理，设置与国库单一账户配套使用的国库分类账户，集中反映各预算单位的预算执行情况。近年来一直在进行的国库集中收付制度改革，对于规范财政收支行为、提高财政资金的使用效率、从制度上保证资金的规范运作等方面，都发挥了积极的作用。但目前国库集中收付制度未能完全覆盖所有的政府资金，尤其是转移支付、国有资本经营预算资金的覆盖程度有待进一步提高。下一步，应进一步完善国库集中收付制度，提高其覆盖程度，争取做到“纵向到底、横向到边”。

进一步推行公务卡改革。公务卡改革要实现“刷卡有记录、消费有痕迹”，便于对财政资金的有效监督。但是公务卡覆盖程度有限，公务卡消费支出比例较低，调查显示有50%的省本级公务卡消费支出比例在10%以下。因此必须继续采取有效措施提高其覆盖率和消费支出比例。

3．地方预算执行中的调整

在财政预算的执行中，由于预算编制与实际情况脱节、季节性和突发因素、国民经济发展变化等，预算收支可能变化而导致财政预算不平衡。因此，地方财政部门要根据法律和规章，编制预算调整方案，实现预算的平衡。

进一步提高部门预算到位率，规范预算调整工作程序。统计显示地方三级单位年初部门预算到位率都不高。提高年初部门预算到位率，是提高预算保障能力、强化预算约束、增强预算执行均衡性的前提和基础。因此要重点抓好以下工作：一是切实增强工作的计划性。各部门要认真研究中央和地方党委、政府的政策精神和重点任务，科学谋划、妥善安排好下一年的各项工作；实事求是地研究和测算预算需求，既不能不切实际，大开口要钱，也要避免必须安排的项目经费出现遗漏的行为，更不能避重就轻，留硬缺口。二是规范预算调整工作程序。需要在执行中细化的预算，各部门要提前准备，提早细化并及时下达预算。在安排第二年的预算时，对必须安排的支出，各部门要尽量在年初足额安排。除预备费等地方机动资金以外，财政原则上不预留资金，切实控制和减少执行中追加、追减等调整事项，部门预算一经批复，原则上不得调整。三是进一步细化预算编制内容。部门预算中所有项目支出都要细化到具体项目和执行单位，避免执行中出现“二次分配”现象，并逐步实现项目支出的滚动管理，提高预算编制的科学性和预见性。

建立健全财政结转和结余资金与预算安排相结合的机制。各部门在编制预算时，要主动动用财政拨款结转资金，并将尚未动用的财政拨款结余资金全部统筹纳入预算编制；继续采取有效措施，减少结转和结余资金规模；加大结余资金统筹使用力度，在预算执行中，对当年执行进度缓慢、预计年底可能形成较多结转或结余资金的项目，及时调减当年预算。

建立健全预算支出责任制度，完善激励和约束机制。各部门要加强对预算执行的动态监控，完善预算支出执行通报机制；充分发挥预算单位加强预算支出执行管理的主动性和积极性；督促部门制订预算执行的量化目标计划，将责任落实到项目主管单位、具体执行单位和负责人。

（三）财政决算管理

财政决算管理是按照法定程序编制，用以反映国家预算执行结果的会计报告，由决策报表和文字说明两部分构成，是预算年度内预算收入和支出的最终结果，由中央决算和地方各级政府决算组成。

每个预算年度终了前，财政部要根据本年度预算执行的情况、财政经济政策、财政预算管理体制和制度、企业财务管理体制以及本年预算执行中的问题，提出本年度编制决算的基本要求和具体方法。一般包括编制决算草案的原则、要求、方法和报送期限，设置中央各部门决算、地方决算及其他有关决算的报表格式。政府决算编审办法以通知的形式下达给中央各主管部门和各省（自治区、直辖市），并逐级补充，作为编制年终决算的指导性文件，此外还要进行年终清理并及时修订决算表格。《中华人民共和国预算法》规定，决算草案由各级政府、各部门、各单位在每一预算年度终了后按照国务院的规定编制。编制决算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。政府决算的编制程序是从执行预算的基层单位开始，自下而上层层汇编，由各级财政部门汇编成本级决算。

为了保证决算质量，各级部门必须加强决算的审查工作。决算审查的方法一般可分为就地审查、书面审查和派人到上级机关汇报审查三种。决算的审查形式有自审、联审互查和上级部门审查三种。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。

（四）预算监督管理

强化财政监督是落实财政管理要求、提高财政资金绩效的有力保障。预算监督管理是预算监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整及决算活动的合法性和有效性实施监察和督导。它在财政监督中处于主导地位，具有重要的作用。当前，预算监督管理的主要形式包括内部监督与外部监督，事前、事中与事后监督，日常监督与专项监督，直接监督与间接监督，等等。不同的对象和情况所适用的监督方式也不同。应坚持将财政监督贯穿于财政中心工作大局之中，贯穿于财政管理体制、机制建设和改革的总体设计之中，贯穿于财政管理工作运行全过程之中，坚持科学监督、依法监督，狠抓“两基”建设，不断健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进建立预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制。

1．完善市县本级预算监督管理制度和县乡财政监督机构建设

建立健全由包括人大、政府机关、司法机关、公众及社会组织在内的各监督主体信息共享机制，联席会议机制，日常监督机制，事前、事中与事后全过程监督机制，重点监督机制，专项检查机制，直接检查机制，问题纠正机制，问题警示机制，过错处罚机制，民生预算长效监督机制，上下级联动监督机制等组成的预算监督体系。

2．建立和完善财政监督信息披露和公告制度

将监督结果与预算编制和资金分配挂钩，并向部门通报或向社会公告。加大重大违法违纪案件的公开力度，落实案件移送制度，强化执行处理处罚决定和落实整改意见的反馈制度。拓宽地方政府预算社会监督的形式，如电子信箱、公示等，并保证使用率，使得人民群众能够通过多种渠道监督预算编制和执行的全过程。

3．强化财政监督“双基”建设

财政监督基础工作和基层建设，关系到财政监督工作的质量与效率，是财政监督的重要内容和工作基石。一是要充分发挥基层财政的监管职能。通过加强培训，完善联系点制度，强化宣传引导，促进基层财政部门进一步更新观念、创新思路、健全机制，将更多的精力转移到对财政资金的监管上来，保障财政政策执行效果和财政资金的安全、规范、有效。二是要加快财政监督信息化建设步伐。要充分利用“金财工程”应用支撑平台，着力强化基于平台的财政监督业务应用，通过建立财政监督信息库，开发财政监督专用监控软件等措施，不断建立健全实时、动态的网络监控预警机制。地方财政部门与专员办要逐步互开数据端口，实现信息共享。

4．进一步推进财政绩效监督

一是要按照“先易后难，突出重点，夯实基础，规范操作，分步实施”的原则，稳步推进财政绩效监督工作，重点开展与人民群众密切相关的社会保障资金、教育资金、扶贫资金、涉农资金等专项资金的绩效监督。二是制定统一规范的财政绩效监督的管理办法，不仅要监督项目的资金落实、资金使用及财务管理情况等，更要监督项目绩效目标的合理性及项目目标的完成情况。三是要建立和完善财政绩效监督成果与预算管理的挂钩机制，将预算安排与资金使用效益和效率充分挂钩，将绩效监督结果落实到具体的责任单位或责任人，强化责任追究。

从预算监督管理的要求看，还需要做好两个结合。第一，将监督和服务进行有机的结合。预算监督除了要监察各部门、各单位的预算收支情况外，更重要的是要对预算管理中存在的问题及时予以反映和解决，支持和帮助各预算执行主体改善管理水平，提高工作效率等。第二，预防和查处实现有机结合，即将预防和查处功能有机结合起来，以在保证监督及时性的基础上提升监督的有效性。

三、全口径预算管理

预算的完整统一是现代公共财政制度的客观要求，也是政府正确履行各项职能的基本财力保障。我国的全口径预算制度应建立一个包括政府公共预算、基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等在内的“复式预算体系”，并且在各项预算之间建立规范、明确、透明的资金往来渠道。虽然从2011年开始，所有的资金都已纳入预算管理，但预算制度仍然不完整。政府性基金收支单列，管理还有待加强；多数地方尚未能独立编制社会保障预算，仅编制了社会保险基金预算，或是不独立编制社会保障预算，但在公共预算中反映；国有资本经营预算刚起步且不够完善；政府债务管理制度建设力度不足，风险不能得到有效控制。预算口径的不完整人为缩小了预算收入规模，不能真实反映企业和社会的负担水平，并且一些未纳入预算的政府性收支存在着很大的随意性，还导致了财力严重分散。因此，政府必须进一步完善政府预算体系，加快建立健全由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系，把政府所有收支全部纳入预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。

（一）政府性基金预算管理

政府性基金是各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和相关文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。地方各级财政部门依照规定负责对本行政区域内的政府性基金的征收使用进行管理和监督，编制本级政府性基金预决算草案。政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。政府性基金支出根据政府性基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。各项政府性基金按照规定用途安排，不得挪作他用。各级财政部门要尽快建立健全政府性基金预算编报体系，不断提高政府性基金预算编制的完整性、准确性和精细化程度。

1．全面编制地方政府性基金预算，细化预算编制内容

将未纳入预算管理的政府性基金纳入预算管理，准确反映各项基金收入来源，清晰反映基金支出总量、结构与方向。

2．严格基金预算编制的规范性、准确性

严格基金预算编制程序，延长预算编制时间，不断提高地方政府性基金预算编制的规范性、准确性。基金收入预算按照“以收定支、专款专用”的原则合理安排，并根据经济形势变化和政策调整情况做出科学、准确的预测，为统筹安排年度支出打好基础，解决好事业发展需求与收入可能的关系。基本支出预算要如实、准确地反映预算单位机构编制、人员、经费类型等基础数据及变化情况，项目支出预算细化到项目和具体活动，并对项目进行充分论证，确保项目的科学性、合理性和规范性。

3．建立和完善预算分配机制

协调中央与地方及各部门之间的利益，规范政府性基金的预算管理。

（二）建立社会保障基金预算

社会保障预算是国家为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补给，实现国家社会保障职能、建立社会保障制度而编制的预算。社会保障预算由社会保障预算收入和社会保障预算支出组成。其中，社会保障预算收入是国家为实施社会保障事业，通过多种渠道参与国民收入分配而筹集的社会保障资金，包括公共预算安排的社会保障一般预算收入、基金预算收入和其他收入。社会保障预算支出是社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、自然灾害而致使生活遇到困难时，国家和社会为保证其基本生活而发生的各项支出，包括政府公共预算安排的社会保障一般预算支出、基金预算支出以及其他支出。当前，我国正在推进的社会保障种类是社会保险基金预算。

在编制收入预算上，要明确编制的范围和收入项目，并逐步扩大社会保险基金预算的编报范围。在现阶段，编制的范围主要是企业职工基本的养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险以及生育保险等相对成熟的险种，待机制成熟后，可扩大社会保险基金预算编报范围，将城镇居民医疗保险和新农村养老保险等纳入预算。

规范编制社会保障基金预算。将政府性基金中涉及社会保障性质的基金分离出来，纳入社会保障基金预算，以全面反映社会保障基金活动，并按照规定的支出范围、项目和标准进行测算，严格执行各项社会保险待遇规定。社会保险基金预算涉及多个部门，各部门应统一协调，分工协作，建立起职责明确、配合有力、运转顺畅的工作组织协调机制，保证社会保险基金预算科学、有效地运行。

（三）推动国有资本经营预算

国有资本经营预算，是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算。国有资本经营预算制度是规范国有资本经营预算编制行为的一系列法律、行政法规和规章的总称。建立和实施国有资本经营预算制度，统筹用好国有资本收益，对于深化国有企业收入分配制度改革，增强政府宏观调控能力，合理配置国有资本，促进企业技术进步，提高企业核心竞争力，都具有重要意义。

地方国有资本财政是财政活动的一个组成部分，与之相对应的国有资本经营预算也应纳入整个政府预算体系。但统计显示，多数地方不编制独立的国有资本经营预算，而是在公共预算中反映国有资本经营的情况。因此，必须尽快推动国有资本经营预算工作的进行和完善。具体而言，要做好四项工作：一是应根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，单独编制国有资本经营预算，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字；二是编制国有资本经营预算必须统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定实施国有资本收益收缴的范围和上缴的比例，理顺国有资本经营预算和政府公共预算、社会保险基金预算的关系；三是在试点的基础上，不断完善国有资本经营预算，扩大试点范围，建立全国统一的国有资本经营预算制度，形成国有资本经营预算体系，与公共预算体系并列，共同构成整个政府预算体系；四是建立规范的国有资本经营预算编制、审批、执行和监督程序，完善国有资本经营预算管理制度及绩效评价机制。

（四）地方政府债务管理

在积极摸清地方政府债务的规模、种类、结构、效益状况和还款来源的基础上，根据国务院的指示精神，按照财政部的管理要求，以分类管理、区别对待为原则，进一步加强地方政府性债务管理，妥善处理存量债务，既积极、稳妥地化解财政金融风险，又保证国家批准的重点在建项目资金需求。同时，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，建立规范的地方政府举债融资机制，严格控制地方政府新增债务。具体来说：一是严格控制地方政府新增债务，强化高风险地区债务管理的政策措施；二是进一步完善地方政府债券发行和偿还机制，规范地方政府债务的举借方式和使用范围；三是积极研究如何将债务收支分类纳入预算管理；四是严格控制地方政府举债和担保承诺的行为；五是进一步完善地方政府性债务管理信息系统，动态监控地方政府性债务。

四、财政预算管理改革热点

预算管理改革的重点包括部门预算改革、政府会计改革和预算民主管理、预算公开管理、土地收入管理、绩效预算管理等方面。部门预算改革前文已叙述过，下面重点阐述其他方面的改革。

（一）财政预算收支分类管理

近年来，推进政府会计改革，完善财政预算收支分类管理取得了初步成果。财政预算收支分类管理是按照一定的标准，将预算收支项目进行划分和归类，准确体现各类收支的性质，为财政预算的编制、执行和决算服务。对财政预算收支进行科学分类，涉及财政预算管理的各个环节和层次，关系到预算管理的水平与质量。

政府收支分类改革的指导思想是，按照市场经济条件下转变政府职能、建立公共财政体系的总要求，在认真总结历史经验、充分借鉴国际通行做法的基础上，制定一套既适合我国国情，又较为规范、合理的收支分类办法，为进一步深化财政改革、规范和强化财政管理创造有利条件。具体要求包括：一是政府收支科目的设置要能够全面、准确地反映政府收支活动。所有政府预算单位均应使用统一的政府收支科目。二是按照预算管理规范化、法制化的要求，对所有政府收支科目进行科学划分和合理细化，增强其经济分析功能，为进一步提高财政透明度，提高政府宏观经济管理水平创造条件。三是重视国际惯例与我国国情的结合。长远目标与现实需要的有机结合，既要尽可能符合市场经济国家的通行做法，以便进行国际比较研究，又要充分满足我国现行经济体制和经济管理的客观需要，体现政策的延续性，保证改革的顺利进行。

（二）预算民主管理

预算民主管理是预算管理正在积极推进的重点内容。地方率先积极试点参与式预算，已经形成了以意见征集和民意反馈为主要方式的焦作模式、以人大牵头预算民主决策为主要特点的温岭模式，其他地区因地制宜的民主管理探索也在积极推进之中。做好这项工作需要注意四点：一是将参与式预算实践纳入制度内的有序规范之中，充分利用现有的制度框架和宪法赋予的权力，通过细化制定程序和创新落实人民代表大会制度和预算法，使得人大与政府的关系得以回归其本位，切实落实人大的监督职能；二是充分发挥公众的主动精神，扩大参与者的代表性，并通过一定的培训，提高参与者的素质；三是拓展预算民主形式，除人大审查外，积极探索采用民主恳谈会、决策听证会、社会听证、专家论证、项目公示等形式，提高地方预算管理的民主程度；四是提高预算民主结果应用程度，使得人民群众的呼声能够更多地体现在项目决策、政策制定、意见建议、预算编制、预算执行、决算和预算监督等各个方面，健全公众监督机制。

（三）预算公开管理

预算公开管理对于保障群众对财政预算的知情权、参与权和监督权，促进基层预算管理法制化、民主化、科学化具有重要的意义。预算信息公开是公共财政的本质要求，是推进政府信息公开的重要内容，也是推动预算民主的重要手段，社会各界关注度高，且较为敏感。财政部在全国范围内部署推进基层财政专项支出预算公开，从基层财政专项支出预算公开到从“一块钱”做起，实现制度和技术、渠道两个层面不断扩展。经过近年来的努力，预算公开已取得明显成效，预算透明度程度越来越高。当然，这方面也存在一些问题尚须进一步深化改革，如：预算公开制度建设不够完善；部门“三公”经费公开的广度、深度仍须进一步加强；地方政府中央补助项目公开程度不够高；不同类预算的财政公开程度不一；预算公开及时性不足；等等。下一步，应密切跟踪各部门预算公开的进展情况，积极研究预算公开中的新情况、新问题，不断改进预算公开工作，提高预算透明度。

1．加强预算公开制度建设

大部分地方政府都制定了相应的预算公开办法，规定了公开主体、公开程序、公开方式和公开渠道，但有关预算公开中的相关奖惩办法往往没有具体化，缺少了激励约束机制，往往会让预算公开流于形式。因此，地方政府需要加强制度建设，制定完善的预算公开管理办法，实现预算公开的常态化，调动政府部门的预算公开积极性和主动性，自觉接受民众监督。一是在预算法中把“预算公开”作为一项基本原则确定下来，为依法实行预算公开和纳税人申请预算公开提供基本的法律依据。二是完善政府信息公开立法，为预算公开的具体运作提供制度保障。财政预算是各级政府信息公开的法定内容，政府信息公开条例已经将财政预算、决算报告规定为县级以上政府及其部门应当重点公开的政府信息，但需要公开的财政预算的主要内容有哪些、通过什么方式公开、如何监督和保障公开等问题，仍有待于通过该条例的完善或者预算信息公开的专门立法加以具体化，以进一步提高预算公开制度的可操作性。三是正确处理预算公开与保守国家秘密之间的关系，科学界定预算公开的范围。预算公开并非毫无保留地公开，而是在依法确定属于国家秘密的事项和范围后公开。坚决杜绝假借保守国家秘密的名义阻碍预算公开的行为发生。

2．推进“三公”经费公开的制度化和规范化

地方政府的“三公”经费公开的广度和深度都不够高，并且从中央到地方，对公开的范围，公开的广度、深度，公开的方式，公开数据的说明等缺乏统一的、具体的、规范化的要求，从而使现在各部门公开的内容、形式五花八门，信息量非常有限。国家必须通过制定或修改法律、法规，使“三公”经费公开制度化、规范化，逐步扩大公开范围，细化公开内容，让“三公”经费真正置于阳光下，接受群众监督。

3．扩大预算公开范围，细化公开内容，提高公开质量和实效

列入预算公开范围的部门，要按照统一部署，切实履行部门预算公开的主体责任，结合社会关注的热点、焦点问题，主动公开、认真解释、详细解读，自觉接受人民群众和社会舆论的监督。各部门应扩大公开范围，明确预算公开的原则和主体，加快预算公开的法治化、规范化进程。除特殊保密事宜外，财政部门要将提交给人大会议审议的财政预算和执行情况的报告尽可能地细化，部分重点支出按“项”级科目公开，逐步发展到按“目”公开，使人大代表能够“看得懂”“弄得明”“议得透”，积极、务实地推进预算透明度建设。地方政府还应逐步建设预算编制草案的信息公开论坛网站，进一步加强预算编制的透明度以及政府的公信度。

4．提高预算公开的及时性

列入预算公开范围的部门，对于应该公开、能够公开的事项，应及时、主动公开。预算公开的及时性决定了预算接受民众和社会监督的有效程度。

5．采用网络信息技术，提高财政预算的信息化和公开化水平

一是适当延长预算周期，调整预算年度，统一预算口径，细化预算内容，改进预算方法，完善预算流程，努力提供既遵循预算科学要求，公众又愿意看、看得懂的财政预算报告。二是建立政府预算信息共享机制和预算公开信息平台，将各级政府的预算报告、部门预算报告、预算执行与调整情况、决算报告等可以公开的信息汇总置于统一的国家信息平台上，以保证政府预算信息的权威性，形成政府与公众的良性互动。

（四）税收和非税收入管理

地方财政收入的形式主要包括税收收入、政府收费收入、政府财产收入和政府债务收入等，又可以区分为地方税收收入和地方非税收入两部分。

1．税收收入是地方财政收入的主体

地方税收收入包括地方税收入和共享税收入中归地方政府所有的税收收入两大类。在我国现行财政体制下，资源税、城镇土地使用税、房产税、车船税、耕地占用税、契税等税种的收入全部归地方政府所有；增值税、资源税、证券交易税、企业所得税和个人所得税等税种的收入，由中央政府与地方政府以不同的方式进行分享。此外，城市维护建设税虽然名义上是地方税，但其收入实际上也是由中央政府与地方政府共享的。我国地方财政收入中的非税收入，主要包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入等。表2－1反映了财政收支分类改革后我国地方财政收入的基本构成情况。

在市场经济条件下，税收是唯一的基本财政收入形式。不管是对中央政府还是地方政府，税收收入在整个财政收入中所占的比重通常都较高。尽管如此，非税收入在地方财政收入中所占的比重一般都高于非税收入在中央财政收入中所占的份额。分税制改革以后，税收收入占我国地方财政本级收入的比重一直呈下降态势，而非税收入的规模却在不断扩大（见图2－4）。1994年，税收收入在我国地方财政本级收入中所占的比重高达99.28%。2000年，税收收入和非税收入在我国地方财政本级收入中所占的比重分别为88.8%和11.2%,2004年变为85.5%和14.5%,2008年又变为81.2%和18.8%。2011年，非税收入在我国地方财政本级收入中所占的比重进一步提高到21.8%。尽管非税收入在地方财政本级收入中所占的比重一直在上升，但并没有改变税收收入仍是我国地方一般预算收入主体形式的状况。

2．非税收入（土地收入）管理

地方政府重要的财产性收入是土地收入。土地出让收入是地方政府依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律法规和国家有关政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入，也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入、划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入等。

2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。2007年，国家对土地出让收入管理制度进行了改革，将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理，与公共财政预算分开核算，专款专用。土地出让收支纳入政府性基金预决算编制范围，实行预决算管理制度。每年第三季度，国土资源部等有关部门按照相关规定编制下一年度土地出让收支预算。每年年度终了，国土资源部等有关部门按照规定编制上年土地出让收支决算，同时，按照规定程序向同级人民政府报告，政府则依法向同级人大报告。

土地出让收入由市县国土资源部门依据土地出让合同或供地协议具体负责征收。按照现行政策规定，土地出让收入可以分次分期缴纳，一般在一年内缴清，特殊情况可以在两年内缴清，首次缴纳数额不得低于应缴数额的50%。也就是说，当年签订的土地出让合同价款并不一定在当年全部缴入国库，如当年12月份签订的土地出让合同，出让价款通常在下一年度入库。因此，当年全国各地签订的土地出让合同价款数与当年全国各地实际缴入地方国库的土地出让收入数可能会存在一定差异。

土地出让收入缴入国库后，市县财政部门先分别按规定比例计提国有土地收益基金和农业土地开发资金，缴纳新增建设用地土地有偿使用费，余下的部分统称为国有土地使用权出让金。其中，计提的国有土地收益基金专项用于市县土地收购储备，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及前期土地开发支出，计提比例由省级人民政府确定。计提的农业土地开发资金（其中省级最高可以集中30%），专项用于农业土地开发，具体使用范围包括土地整理和复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件等方面的土地开发。新增建设用地土地有偿使用费是国务院或省级人民政府在批准将农用地、未利用地转为建设用地时，向取得新增建设用地的市县人民政府收取的收入，由市县人民政府从土地出让收入中按规定标准向中央和省级缴纳。新增建设用地土地有偿使用费实行中央和省两级3∶7分成，专项用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出。国有土地使用权出让金主要用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、城乡基础设施建设、城镇廉租住房保障等支出。

按照现行制度规定，国有土地出让收入要全额纳入地方政府性基金预算管理，并且规定了明确的用途。首先是确保足额支付征地拆迁补偿费用、破产或改制国有企业职工安置费、对被征地农民社会保障的补助等，在此基础上再安排农村基础设施建设、土地开发整理、城市基础设施建设等开支，但不能用于平衡公共财政预算，更不能用于弥补一般行政运行经费。

土地收入全额纳入地方基金预算管理，是全面、完整地反映地方政府收支活动的一个重要手段，是加强土地调控、促进节约集约用地的一项重要内容。从省、市、县三级土地收入的管理情况来看，其存在的问题主要有：土地收费基金的清理情况不理想，土地收入的中长期规划推进缓慢，土地收入缴纳时间差异较大，等等。在制度建设方面，省级资金管理的规范性和制度性较好，主要的土地出让收入基本都制定了必要的管理办法或加强了管理监督，与省级相比，市级和县级的土地收入管理在管理和监督方面，尚存在一定差距，应在以下四个方面进一步规范土地收入管理：

第一，加快推进土地收费基金的清理工作。对于此项工作，除几个省份开展得较好外，多个省份采取了回避的态度，有些尚处于摸底阶段。

第二，加强土地收入中长期规划工作。应重点制定符合本地区特点的土地收入管理办法、机制和原则，从制度上保证土地要素的可持续利用，提高土地出让收入的利用效率。

第三，各省、市、县应根据各地实际情况，规定合理的土地收入缴纳时限。改变缴纳时限超过1年，有的甚至长达2年的现状，确保土地出让收入纳入年度预算管理框架。

第四，强化预算管理，加强财政监督。国有土地出让收支纳入地方政府基金预算，按照“以收定支、收支平衡”的原则，编制土地出让收支预算。国有土地出让收入全额缴入国库，支出一律通过地方基金预算，从土地出让收入中予以安排，严格实行“收支两条线”管理，并做到事前、事中、事后监督相结合，严格财政监督。

（五）绩效预算管理

绩效预算是一种将投入与成效紧密联系的预算编制系统，是追求效率最大化的一种预算管理方式。它将公共资金的产出即政府活动的绩效指标化，并以此作为公共支出的主要依据。绩效预算主要由业绩、预算、效益三个要素构成。“业绩”是指申请拨款所要达到的业绩指标；“预算”指业绩的预算，表明公共劳务的成本，具有明确的量化标准，不能量化的通过政府公开招标、政府采购或社会实践中所产生的标准财务支出来衡量；“效益”是指业绩的考核，评价“业绩”是否产生了经济效益和社会效益。绩效预算分为四类：一是报告型绩效预算，即在预算文件中包含绩效信息，但并不作为分配预算资源的因素；二是知晓型绩效预算，即在实际确定预算决策中绩效信息仅作为次要考虑因素；三是决策型绩效预算，即在资源分配中，绩效信息与其他因素一并发挥着重要作用；四是理论型绩效预算，即资源分配直接与绩效挂钩。

绩效预算是国际上通行的一种管理方式，是我国财政预算管理改革的方向，也是建设高效、负责任政府的重要内容，是完善公共财政体制、提高预算透明度的迫切需要。当前，我国已经形成了较具代表性的一些预算绩效管理的典型地区及做法，包括上海闵行区模式、广东模式、焦作模式、江阴模式等。它们将预算绩效管理理念、科学的预算管理方法和现代的信息技术相结合，推进了我国地方预算绩效管理实践的不断深化。

我国地方预算绩效管理仍存在一些问题，需要不断完善。例如，绩效评价流程不够完备；绩效评价覆盖范围仍有待扩展；绩效评价指标体系质量不够高；绩效结果运用不足；等等。我们要全面推进全过程的预算绩效管理，把绩效评价和预算编制紧密结合，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果要运用”的预算绩效管理模式，提高财政资金的使用效益。

1．建立健全事前、事中、事后三环节相互衔接的完整的绩效评价体系

大部分省、市、县本级都进行了预算的事前评价和事后评价，事中评价略显不足，应着力研究探索事中评价的方式方法，建立健全包括事前、事中、事后通盘连接、环环相扣的绩效评价体系。

2．进一步扩大绩效评价试点范围

合理确定绩效评价试点项目，将民生项目和具有较大经济社会影响的重大项目作为绩效评价的重点，并逐步扩展到所有的基本支出，逐步扩大上级对下级转移支付的绩效评价试点。

3．建立健全绩效评价指标体系

绩效评价指标是衡量预算绩效目标实现程度的考核工具，是反映预算执行总体效果的具体量值。绩效评价指标体系则是为体现不同预算支出内容和反映评价对象绩效而形成的一系列指标的集合。地方政府应着力提高绩效评价指标体系建设的科学性、合理性和有效性，探索建立省（市）一级通用的绩效评价指标体系，并在指标体系建设中尝试对指标进行合理分层、分类。

4．建立健全绩效评价结果反馈及应用制度

研究绩效评价结果与预算资金安排有机结合的机制，促使预算安排更加贴近中心、服务大局，更加符合部门和单位工作任务及事业发展计划要求，以把有限的资金配置在经济社会发展最需要的环节。逐步实行绩效问责和评价结果公开，促进部门改善预算管理，优化资源配置，提高财政资金使用效益。在政府治理变革的大平台上，逐步形成预算绩效管理、公共资产管理、人力资源建设的协同推进机制，综合协调人、财、物的配置和管理，发挥综合效应。

五、财政预算管理的外部环境

预算管理政策、财政预算管理体制与转移支付制度、财政信息化管理等构成财政预算管理的外部环境。

（一）预算管理政策

预算管理政策是为实现一定时期财政预算管理目标，在预算编制、执行和决算等预算管理活动中所实施的各种行为准则，包括指导预算工作的各类法令、措施、方案、办法和规定等。它是财政政策的核心，是政府宏观经济政策的重要内容，直接影响税收政策、国债政策、财政投资政策、财政补贴政策、国有资产管理政策等。从一般意义上讲，预算管理政策包括政策目标、政策工具、政策传导机制和政策效果等内容。

1．预算管理的政策目标

预算政策的目标与财政政策的目标是一致的，主要包括四个方面：一是宏观经济的稳定与增长，在“稳中求进”的经济社会发展战略背景下，目标的重要性和战略性进一步上升；二是收入的合理分配与优化资源配置，即政府在公平与效率问题上的权衡与选择；三是充分就业，这是保障经济与社会发展均衡的重要着力点；四是国际收支平衡，既积极参加国际分工与竞争，又为国内经济发展创造良好的条件。

2．预算管理的政策工具

预算管理的政策工具主要包括收入政策、支出政策和管理政策。一是收入政策工具，主要有税收收入预算和税式支出预算、债务收入预算、国有资产经营收益预算等；二是支出政策工具，主要有财政投资预算、财政补贴预算、社会保障支出预算和其他相机抉择的预算工具；三是管理政策工具，主要有政府间收支范围的划分、转移支付等。通过实施这些预算管理政策工具，对国民经济运行和社会发展活动进行有效调节，实施宏观调控，实现政府预算政策的目标。

3．预算管理的政策运行过程

预算管理的政策运行过程是根据公共政策科学的基本原理，从预算政策的制定、执行、评估和监控等环节，形成完整的财政预算政策的运行过程。从性质上看，它包括政策传导机制管理和政策效果控制等方面。从主要内容上看，它主要包括四个方面。第一，预算政策制定。它包括预算政策议程设立、预算政策方案规划和预算政策方案合法化等环节。第二，预算政策执行，即政府运用各种政策资源，通过预算政策的解释、宣传、试点、协调和控制等一系列活动，将预算政策目标转化为现实，达到预期的政策目的。第三，预算政策评估。它是根据一定的标准和程序，对财政预算政策实施的实际效果进行估计和评价，作为改进和调整预算政策以及制定新政策的依据。第四，预算政策监控。它是对财政预算政策的制定、执行、评估和终结等活动进行的监督和控制，以保证财政预算政策的合法性，提高预算政策效益，实现政府预算政策的目标。

（二）财政预算管理体制与转移支付管理

1．财政预算管理体制及其内容

财政预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是各级财政预算收支范围、管理职权的划分和相互间的制衡关系。建立预算管理体制必须坚持统一领导、分级管理、权责结合的原则，公平与效率的原则以及与政治经济体制相结合的原则。预算管理体制的内容主要由预算管理级次的规定、预算管理权限的划分、预算收支范围的确定和预算调节制度的安排等内容组成。

第一，预算管理级次。预算管理级次的规定与一国政权结构和行政区划存在密切的联系，通行的原则是一级政府一级预算。我国财政预算分为五级进行管理，即中央预算、省（自治区、直辖市）预算、设区的市（自治州）预算、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）预算、乡（民族乡、镇）预算五个级次。其中，中央预算以下的属于地方预算范畴。

第二，预算管理权限。预算管理权限涉及的内容包括国家预算方针政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权，国家预决算的编制和审批权，预算执行、调整和监督权，等等。我国全国性的财政方针政策、法律法令都由中央统一制定，其解释权、修订权也归中央。各地方有权制定地区性的财政预算管理制度，但不能违反全国的统一规定，同时还应注意对毗邻地区的影响。

第三，预算收支范围。预算收支范围的划分包括划分依据和划分方向两个基本问题。其实质是确定中央和地方以及地方各级政府的事权和财权，是预算管理体制设计的核心问题。收支范围划分是否合理，关乎财政预算管理体制运行的效率、各级政府职能的充分履行、各层次公共需要的有效满足。

第四，预算调节制度。在既定的预算收支范围划分的基础上还必须进行收支水平的调节。预算收支范围的划分并不能完全解决各级次及各地方政府财政收支均衡的所有问题，预算收支划分所遵循的标准不一致，导致不同级次预算主体之间的收支不对称，地区间经济发展的非均衡使欠发达地区的预算收支存在缺口，区域性公共产品的外溢性也需要地区间的利益协调。因此收支水平的调节需要各级预算间的纵向调节（纵向转移支付）和各地区预算间的横向调节（横向转移支付），以实现公共资金的公平分配和有效使用，各级政府事权和财权最终统一的目标。

2．完善财政管理体制与转移支付制度

财政管理体制和转移支付制度是划分各级政府财权、加强中央宏观调控、协调地区发展的重要制度安排。总体来看，地方政府在财政管理体制和转移支付制度改革中的推进力度很大，省直管县、乡财县管等财政层级层面的改革深入推进，转移支付和支持可持续发展等新领域的改革也取得了一定成效。但这仍然存在不足和问题，如：省、市级政府及其组成部门调整事权分配、事权标准时，本级财政部门的参与程度偏低；在共同承担支出责任的事项和项目中，相关责任划分不够清晰；省本级对市、县财政的一般性转移支付的比例过低；市、县间横向转移支付推进缓慢；市、县专项转移支付资金受上级专项资金的影响太大。因此，地方政府应从以下四个方面加以完善：

第一，提高财政部门在其同级政府及其组成部门中调整事权分配、事权标准的参与程度。省级财政还应根据事权和事权标准的变化，尽快建立相应的对市、县的财政收入分配调整机制。

第二，规范省级以下政府支出责任划分，将适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，加快完善县级基本财力保障机制。强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障程度。在处理好与现行行政管理体制和其他经济管理权限关系的基础上，积极推进省直管县财政管理方式改革，因地制宜深化乡财县管改革。把加强县级政府提供基本公共服务财力保障放在更加突出的位置，在中央和省级财政加大支持力度的基础上，建立和完善奖补机制，以满足县级基本财力保障需要，实现保工资、保运转、保民生的目标。

第三，增加一般性转移支付的规模和比例，规范现有专项转移支付制度。科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用。清理整合现有专项转移支付项目，严格控制新的专项转移支付项目的设立。限期取消已经不符合实际、不宜通过专项转移支付方式支持的项目；归并方向和用途类似的项目；将需要较长时期安排补助经费且数额相对固定的项目，划转列入一般性转移支付；减少专项转移支付的地方政府配套。

第四，探索建立“对口支援”形式的横向转移支付机制。横向转移支付是在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间财政资金的相互转移，以达到地区之间相互支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。应在我国地方政府之间“对口支援”模式的基础上，逐步建立起一个规范化、公式化、法治化的横向转移支付制度，并逐步扩大覆盖面。

（三）财政信息化管理

财政预算管理需要覆盖全面、安全、高效、及时、准确的技术平台和信息管理的支持。财政信息化建设围绕财政中心工作，按照财政科学化、精细化管理要求及一体化建设指导思想全力推进。我国应用支撑平台（以下简称平台）推广实施取得重大进展，截至2010年年底，全国有37个省级财政部门（含计划单列市和新疆生产建设兵团）完成了平台上线运行，近一半的地市级、三分之一的县级财政部门也部署建立了平台。基于平台的业务应用不断深化，预算管理、国库集中支付等核心业务系统基于平台实现了整合统一，财政资金监控、数据综合查询与统计分析等新的业务应用基于平台开发，应用水平不断提升。网络基础设施建设进一步完善，在实现省、市、县财政广域网联通的基础上，乡级财政网络建设有了较大进展。财政信息化建设为推进地方财政改革，提高财政科学化、精细化管理水平提供了有力的技术支撑与保障。

财政信息化建设是推进财政科学发展的重要技术手段，在财政科学化、精细化管理上具有重要的基础性作用。近年来，各地财政部门按照财政部的统一部署，加快推进以金财工程应用支撑平台为主的信息化建设，成功实现了核心业务系统的整合与统一，有效提升了财政业务和技术的一体化水平，在财政收支数据综合查询、综合分析与利用和财政资金运行监控等方面取得了较好成效，有力地支撑了财政业务工作的开展，促进了财政管理科学化、精细化。从全国范围来看，当前财政信息化发展程度与国家信息化发展战略和财政改革发展要求相比还有很大的差距，如信息系统建设发展不均衡、信息化建设基础管理及信息安全保障有待进一步增强等。市县级财政与省级财政相比，在财政信息化建设与管理上差距明显。因此，各级财政部门应以应用支撑平台推广实施和深化基于平台的核心业务系统应用为重点，加速推进财政管理信息系统建设。

1．强化核心业务系统应用

加大财政业务系统的整合力度，以工作流贯通财政业务流、信息流和资金流，基本建立起覆盖所有财政性资金、纵向贯通各级财政部门、横向联通相关单位、核心业务管理高度集成的技术支撑体系，不断提高系统建设的灵活性和可扩展性，满足业务管理深度、广度的扩展需求。

2．强化支撑平台应用和标准规范体系建设

建立健全标准化体系，不断充实、完善管理制度和标准规范，实现信息化建设的规范管理和全国财政系统标准的统一。扩大基于平台整合、开发应用系统的范围，开展基于平台的全国范围内的纵向贯通应用，实现财政内部各业务间、财政与同级预算单位间、上下级财政部门间的贯通。

3．开展财政资金运行监控与收支统计分析工作

建立包含财政管理基础信息、财政业务运行数据和其他外部相关信息的大型数据中心，全面记录财政资金运行情况，实现财政经济数据的集中统一管理。建立财政资金运行监督管理机制，实现对财政资金运行过程的实时监督和管理。开展财政收支统计分析系统建设，以应用支撑平台数据集中存储为核心，逐步建立地方各级财政收支数据库，全面反映各地财政收支情况。综合运用财政、经济、统计学方法和数据仓库技术，实现财政有关数据的统计、汇总和分析，为管理决策提供辅助支持。

4．推进财政管理基础和基层财政信息化建设

推进财政基础信息库、项目库、定员和定额标准体系、资产信息库的建设与完善。强化县、乡财政信息化支撑，开展适合县乡特点的基层财政业务一体化管理系统建设，简化操作流程，确保业务管理的顺利开展。

5．加快行政管理信息化建设

整合和优化现有行政管理信息系统，加快推进公文处理信息化建设，抓好综合办公信息系统的建设与应用，逐步实现内部办公的自动化、网络化。加快各地各级财政信息网站建设，更好地适应政务公开的需要。进一步完善财政信息网络、安全、运行维护体系建设，确保财政信息网络通畅、基础设施和应用系统稳定运行、财政信息安全可靠。