第三节 地方政府工作分析与人员分类制度

一、地方政府工作分析

（一）工作分析的概念

工作分析是指在调查及收集资料的基础上，对某一工作所承担的责任及包含的任务进行明确划分与界定，并确定该项工作承担者完成工作所需要的素质、知识、技术技能和经验等的过程。从过程来看，工作分析应包含三个方面的内容。

1．做好工作描述

做好工作描述即确定工作的内涵，包括岗位名称、任务、权责、工作对象、劳动资料、工作环境及本岗位与相关岗位的联系、制约方式等。

2．确定岗位对员工的要求

确定岗位对员工的要求即本岗位工作人员完成本职工作应当具备的知识、技能、工作经验、道德标准等。

3．对工作分析结果的表述

对工作分析结果的表述即编制相应的工作规范和工作说明书。

（二）工作分析的作用

工作分析与人力资源管理活动的关系如图1－1所示。

由图1－1可以看出，工作分析是组织开展各项人力资源管理活动的基础，对于建构现代组织的人力资源管理体系作用重大。

1．工作分析是地方政府定岗、定编的前提

做好工作分析是解决公共部门权责不清和交叉重叠问题的有效方法，能够使地方政府变得精简、高效。更重要的是，工作分析既是制定工作规范的依据，也是地方政府选拔和招录合格人才的基础，有利于帮助政府组织客观、公正地衡量和评价求职人员，从而使人员甄选、录用和定岗工作科学化、正规化。

2．工作分析为地方政府的员工培训与开发提供了客观依据

做好工作分析有助于组织明确从事某项工作的员工应具备的知识、技能和其他素质条件以及员工目前的综合能力与具体工作要求之间的差距，从而使组织培训更有针对性。

3．工作分析是人事管理的依据

做好工作分析是开发员工绩效考核指标、确定员工绩效标准的有效方法，有助于绩效考核和绩效管理的科学化。同时，工作分析的结果能够为组织薪酬制度的设计提供明确的依据，确保员工付出的劳动与薪酬水平之间的动态平衡，保证薪酬体系设计的内部公平。工作分析有利于地方政府员工的动态调配与安置，从而实现人尽其才，才尽其用。

（三）工作分析的程序和方法

1．工作分析的程序

（1）准备工作。这一阶段的主要任务包括：确定工作分析的目的和用途，成立工作分析小组并对相关人员进行培训，了解情况并选取工作分析样本，设计调查方案，明确调查方法，等等。

（2）调查和信息收集。本阶段的主要任务是对工作过程、工作环境、工作内容和工作人员等进行全面调查，收集与所分析岗位相关的信息、资料。需收集的信息通常包括：组织结构图、工作流程图、工作主要内容、工作的职责、胜任工作所需的知识和能力等。

（3）编制工作说明书。根据所收集到的信息、调查的结果、得出的结论以及提出的改进建议等，按照一定的规范要求来编制工作说明书。

（4）维持和修正。工作分析完成后，应对工作分析的过程进行回顾、总结，并应注意收集应用后的反馈信息和社会、组织发展中工作变化的趋势，随时对工作说明书进行补充和完善。一份工作说明书完成得如何，可以通过“7WH”加以检验，即谁来做（Who）、做什么（What）、为什么做（Why）、何时做（When）、在何地做（Where）、为谁做（for Whom）以及如何做（How）。

2．工作分析的方法

工作分析的常用方法分为定性分析法和定量分析法两大类。

定性分析法包括访谈法、问卷法、直接观察法、工作日志法和关键事件法；定量分析法大多是以调查问卷为基础的，这种调查问卷所涉及的调查内容多，而且对问题的每种可能均给出了相应分值，以便于工作分析时使用。常见的调查问卷有：职位分析问卷（PAQ）、管理职位描述问卷（MPDQ）和任务分析清单（TIQ）等。

二、地方政府人员分类管理制度

在地方政府中，进行人力资源管理的第一步就是公共人事分类，即基于一定的原则、标准、程序、方法对地方政府众多职位或工作以及被管理对象进行类别与等级划分。与招聘制度、选拔制度、薪酬等一样，分类管理制度在地方政府人力资源管理制度体系中占据着十分重要的地位。它是地方政府人力资源管理的基础性制度，也是地方政府人事管理的起点和基础。

公务员分类制度有两层不同的含义：第一层含义是指政务类公务员与业务类公务员的划分，把业务类公务员从政府系统中单独划分出来，并由此确定不同于政务类公务员的管理原则和管理方法；第二层含义是指按一定标准对业务类公务员依照工作内容与性质、责任和能力等要素进行划分，并设置相应级别，从而对这些不同门类、不同等级的公务员实行区别管理。

这里探讨的是第二层含义，此种含义的公务员分类制度可分为两类，即品位分类和职位分类。

（一）品位分类

1．品位分类的概念

品位分类是以人为对象的分类方法。它以地方政府工作人员个人的职务高低、资历深浅和获得报酬的多少为标准进行排列而形成相应的等级。其中，“品”指官阶，“品位”指根据官位高低、职务大小排列而成的等级。品位分类主要考虑人外在的三大因素：学历——人受教育的程度；资历——人的经验；职位——人的任职情况。行政人员的品位等级与他们所任职务无关，属于行政人员本身。在一般情况下，行政人员的品级同他所任职务的等级之间存在某种对应关系，但在特定情况下，也可能出现高品级低职务或低品级高职务的情况。

就品位分类的性质而言，品位分类方法着重解决的是公务员的录用、晋升、工资福利待遇问题，更关心纵向的职务等级划分，而较少关注横向工作性质和范围的划分，因而相对职务分类而言，是一种比较简单、易于实施的人员分类方法。

2．品位分类的特点

品位分类的基本特征是重人不重事，以公务员的个人条件，如学历、资历等作为划分等级、确定公务员地位的主要标准，其特点如下：

（1）品级与职务相分离。基于品位分类法，品级是任职者的固有身份，可以级随人走。公务员一旦被授予相应品级，则终生受用，不因工作变动而改变，品级与职务可以不相匹配。

（2）以“人”为中心。品位分类法所涉及的对象是公务人员以及与公务人员相关的职务等级，而决定公务人员职务等级的则是公务员自身的资历与德才条件，因此其人格化特征极其突出。

（3）简便易行，适用性强。品位分类强调官、职分离，并且偏重于关注个人的学识水平、经验和能力等人格化因素，而不强调其专业知识和技能水平，因而其人事结构相对简单，适用性强。

（4）注重通才培养。品位分类管理制度不强调公务员在某一方面的专业知识和技能，在人员晋升、交流与调动过程中也很少考虑专业以及以往的工作性质，更强调“通才”，强调公务员的综合能力。

品位分类同样不可避免地存在不足之处，如容易忽视对专业人才的培养，产生权责不明问题，考核晋升缺乏客观标准，带来同工不同酬问题，等等。这都不利于地方政府加强人力资源管理。

（二）职位分类

1．职位分类的内涵

职位分类管理是与品位分类管理相对应的一种方法。这种分类管理以事为对象，根据工作性质将地方政府所有职位分为若干职门、职组和职系，然后按责任大小、工作难易和轻重、所需资格条件高低，将相同性质的职位再分为若干职级，并对每一职位的名称、职责等内容加以详细规定和说明，以此作为从事管理的依据。

和品位分类管理制度相比，职位分类着眼于职位，坚持以“事”为中心，将工作本身的性质、任务的繁简及难易程度等“事”的要素和所需的资格条件等“人”的要素结合起来。因而，职位分类管理体系要相对复杂，但更科学合理。

根据2006年开始实施的《中华人民共和国公务员法》，我国公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。其中，综合管理类职位是指机关中履行综合管理以及内部管理等职责，具体从事规划、咨询、决策、组织、协调、监督及内部管理工作的职位；专业技术类职位是指机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位；行政执法类职位主要指的是公安、海关、税务、工商、质检等直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的职位。此外，《中华人民共和国公务员法》规定，“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”，同时“公务员职务分为领导职务和非领导职务”。领导职务是指在中央和地方各级行政机关中，具有组织、管理、决策、指挥等职能的职务；而非领导职务是实职，但不具有行政领导职责。

2．职位分类的特点

（1）以“事”为中心。职位分类管理以“事”为中心，根据组织的战略与发展、岗位工作的性质设置职位。这种分类管理方式可以避免机构臃肿、人浮于事以及公权私用的弊病。

（2）分类更系统、科学。职位分类管理非常注重横向工作性质和范围的划分，这极大降低了管理的复杂性程度，为简化、科学地实施地方政府人力资源管理方案打下基础。

（3）注重专才的培养。职位分类管理方式更关注公务员对专业知识和技能的运用，注重专才的培养，有利于提高地方政府人员的专业化水平。

（4）官职匹配。在职位分类管理中，官位和职位严格匹配，人走官位留，同时，坚持以职位定薪酬，强调同工同酬。

职位分类管理方式的缺陷包括分类程序过于复杂，以事为中心缺乏人本精神，易忽视综合人才的培养，等等。因而，在政府的实际管理工作中，应将品位分类管理方法与职位分类管理方法相结合，优化地方政府的人员分类管理，为政府人力资源管理奠定坚实的基础。