第一节 地方政府人力资源管理概述

一、地方政府人力资源管理的内涵与特征

（一）地方政府人力资源管理的内涵

人力资源是一种极其特殊的资源，同时也被人们称为“第一资源”，是组织发展的根本保障。人力资源是指在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口总和。地方政府人力资源是影响甚至决定政府高效公共行政的关键因素。

政府人力资源管理是从人力资源管理中延伸出来的概念。现代人力资源管理主要是指对人力这一特殊的资源进行有效开发、合理利用和科学管理。在管理理念上，它强调以人为中心，要求组织管理围绕“人”转，管理的根本目的在于通过与员工的沟通及对员工的引导和激励，来提高员工对组织的满意度，激发员工动力和潜能，从而提高组织绩效，实现组织发展目标。在对待员工的态度上，现代人力资源管理强调人力资源的使用与开发并重，重视激发员工潜能和促进员工发展，强调参与式管理，尊重人、爱惜人、发展人。在管理的基本职能和重点上，现代人力资源管理重点集中在员工潜能开发、人力资源有效配置和利用、员工成长与发展以及人际关系管理等方面。

对于政府人力资源管理的概念，目前学术界仍然存在不同的观点。一部分学者认为，政府人力资源管理就是将人力资源管理的理念与方法在地方政府的人事管理中加以运用；还有学者认为，政府人力资源管理是指对整个国家范围内的人力资源，包括组织的人力资源、政府组织的人力资源以及第三部门的人力资源进行的宏观调控。

综合分析，地方政府人力资源管理隶属于整个人力资源管理系统，而又有别于其他组织人力资源管理。从概念上加以界定，政府人力资源管理包括宏观和微观两部分。宏观概念是指地方政府对社会人力资源供求状况进行宏观和长期统计、预测、规划，制定人力资源管理的基本制度、政策、管理权限和管理标准，维持地方政府人力资源管理的基本秩序；微观概念是指地方政府以提高政务管理效率为目的，以行政组织人力资源为对象，从自身目标和发展角度出发，依据相关法律法规对其所属人力资源进行规划、录用、合理配置，以及培训、开发、保障等管理活动过程的总和。

（二）地方政府人力资源管理的特征

政府人力资源管理作为整个社会人力资源管理的一个子系统，与其他人力资源管理有着相同之处，但作为一个区别于其他子系统的独立系统，也有其独特的个性。概括地讲，我们可以把地方政府人力资源管理的特点分为五个方面。

1．主体的权威性

与其他社会组织相比，政府组织是拥有一定国家权力的职能部门，具有至高无上的地位和权威。正是主体的这种权威性，使得政府人力资源管理具有权威性的特点。

2．目的的公益性

地方政府人力资源管理是通过提高人力资源质量、实现人力资源价值最大化，来实现公共利益或社会福利的最大化。其原因在于，地方政府人力资源是一种公共资源，而公共部门的权力是公民赋予的。因此，地方政府人力资源管理行为必须奉行全体公民利益至上的原则，并以追求公共利益最大化为基本价值取向和最终目标。

3．体系的复杂性

地方政府是一个横向部门分化、纵向层级节制的庞大的组织机构体系，是按照完整、统一的组织原则建立起来的，这意味着组织必须目标统一、领导指挥统一和机构设置统一。因此，合理划分中央和地方的人事管理权限，建立完整、统一的人事管理制度，就形成了一项复杂的系统工程，而这必将带来地方政府人力资源管理的复杂性。

4．运行的法治性

依法治国的关键是依法行政，而作为对依法行政的主体——公务员和其他行政工作人员进行管理的政府人力资源管理也是依照法律进行的。一方面，政府人力资源管理机构的设立是在法律规定的范围内进行的；另一方面，政府人力资源管理过程是依照法律规定进行的，如人力资源的规划、人力资源的录用、人力资源的开发等都是按照《国家公务员暂行条例》等相关法律法规进行的。

5．管理的政治性

我国公务人员管理强调“党管干部”的原则，在选人、育人和用人方面注重人员的政治觉悟、思想品德和才干，因为这些因素关系着地方政府能否切实代表全体公民的利益，关系着地方政府的社会形象及其权威性。

二、地方政府人力资源管理的主要内容

地方政府人力资源管理有着不同于其他组织人力资源管理的任务。美国学者罗纳德·克林格勒和约翰·纳尔班迪将公共人力资源管理的主要内容和职能概括为人力资源规划、人力资源获取、人力资源开发和纪律与惩戒四个方面。当然，这是概括美国公共部门人力资源管理的内容。

结合我国的实际情况，地方政府人力资源管理的主要内容可以分为四个方面。

（一）人力资源规划

地方政府的人力资源管理是一项系统、有序的工作，必须进行严格、缜密的规划。这种规划就是指地方政府对整体的人力资源，按组织目标分析后给出数量上、质量上的明确需求，包括工作分析、职位分类等，然后制订计划付诸实践的一系列政策、程序、措施和时间顺序等。

有了明确的规划，地方政府需要获得什么样的人力资源、怎样获得、如何评价等，才有了具体的、可实施的计划、规范和工作措施。

（二）人力资源获取

地方政府的人力资源获取是一项严肃而科学的工作，必须采取一系列合法合规和科学的方式完成。为此，地方政府及职能部门要运用一整套专业、科学而严密的方法，开展面向组织内外部的招聘、调配、甄别、选拔和录用合格人员和优秀人才的工作。

适应现代政府政务管理的需要，地方政府人力资源获取更加强调公开、公正、公平，以公开招募的方式和严格公平的考试进行录用，整个过程和结果更加透明、公正。

（三）人力资源维持与开发

人力资源是一种不断再生的资源，需要制定政策和制度以给予公务员工资、薪酬等各方面的权益保障，维持其工作能力和发展。同时，要明确其权利与义务、健康与安全、劳动关系、考核与奖惩等规范。另外，为了保证公务人员拥有与其工作岗位相匹配的知识和技能，并进一步提高工作绩效，地方政府必须制定一系列政策、方法和程序，对公务员进行培训，以提高公务员的素质，进一步开发其潜能。

（四）人力资源研究

地方政府的人力资源管理工作为了适应时代和管理工作变化的需要，必须不断进行调整和改革。因此，地方政府要大力开展人力资源研究工作。这主要指地方政府针对所面临的人力资源管理问题，研究制定出一整套最适合本组织的目标、任务、工作环境和特点、员工特点的人力资源管理系统，并在符合国家相关法律法规的前提下，有计划、有步骤地实施。

三、地方政府人力资源管理的基本制度安排

（一）地方政府人力资源管理制度

所谓地方政府人力资源管理制度，是指在地方政府人力资源招聘、培养、考评、激励和使用过程中，国家或社会给予地方政府的相对管理权限，建立的管理模式，以及建立的维护地方政府人员个人权益的相关制度和所做的法律约定等。

地方政府人力资源管理制度主要是针对地方政府人力资源开发与管理权归属及其范围所做的划分和规定，以及针对地方政府人员应承担的基本义务、职责及享受的权益所做的规定。就地方政府而言，通常意义上的人事管理权主要包括人员选拔和任用的建议权、考核权和决定权以及人员晋升时用的考核权和任命权，特别是政府官员的选拔和任用制度。对地方政府人事管理权具有影响力的组织主要有：执政党、国家机关、国家行政机关以及其他政治组织或利益团体等。地方政府人力资源管理制度是各政府组织从事人力资源开发与管理实践的基本制度规范和政策依据，不仅影响着地方政府人力资源构成及其素质的变化，而且关系着国家安全、政治安定以及社会经济的和谐与可持续发展，是保证地方政府有效行使公共权力、发挥领导和管理效力的基本前提，同时也是维护地方政府及其人员权益的重要制度保障。

为了进一步提升地方政府人力资源管理水平，我国已建立起了相对完善的地方政府人力资源管理制度体系。例如，在政府和第三部门人力资源开发与管理活动中，需要共同遵循的一般性制度规范如《中华人民共和国劳动法》等；部门内部专门的制度规范如《中华人民共和国公务员法》《国家公务员考核暂行规定》《国家公务员录用面试暂行办法》《行政机关公务员处分条例》等以及与《中华人民共和国公务员法》配套的实施细则以及《事业单位工作人员考核暂行规定》等。这些制度规范一方面规定了地方政府及其人力资源开发与管理的行为规范和基本工作目标，对地方政府及其人力资源开发与管理活动具有指导、规制和维护作用；另一方面，也规定了地方政府人员的职责、义务和基本权益，具有维护和保障地方政府人员权益，督导地方政府人员在日常工作中严格执法、守法及为所服务的部门和组织尽职尽责的作用。

概括来说，在地方政府人力资源管理中，地方政府人力资源管理制度主要是指国家公务员制度。

（二）国家公务员制度

公务员是地方政府人力资源的主要载体。在我国，2005年4月出台的《中华人民共和国公务员法》将公务员定义为：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员制度则是指通过制度法律规范，来对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，特别是事务类公务人员的选拔、任用、培训、晋升、奖惩、流动、退休和薪酬福利等进行科学管理的各种制度的总称。因而，公务员制度是现代政府体制中重要的有机组成部分，与政府人力资源管理有着密切关系，在现代政府系统中具有重要地位和作用。

我国现行的公务员制度的主体是《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）。《公务员法》于2005年4月颁布，并在2006年1月正式施行。该法对公务员应具备的条件、具有的权利、应承担的义务以及公务员的职务和级别分类等做了具体界定，并对公务员人事管理中的录用、考核、职务升降和任免、奖惩、培训、工资福利保险、退休以及公务员个人权益维护等问题做了详细规定。

《公务员法》在原《国家公务员暂行条例》的基础上，积极吸收了自《国家公务员暂行条例》实施以来干部人事制度改革的经验和成果，如任职前的公示制度、任职试用期制度、公开选拔制度、竞争上岗制度、领导干部引咎辞职和责令辞职制度、部分职位的聘任制度等，并借鉴了国外公务员管理的有益做法，顺应了公务员制度改革的国际化趋势。与西方国家公务员制度相比，我国公务员制度表现出以下四个方面的自身特色：

1．严格的政治性

我国公务员是党的干部队伍的重要组成部分，要接受党的领导，坚持社会主义方向，不搞政治中立。在西方国家，法律规定公务员在国家政治活动中要保持“政治中立”，公务员参加政党或其他政治组织的活动受到禁止或限制。而我国公务员不仅可以参加政党和政党的活动，而且还可以积极参与国家的政治生活，对机关及其领导人员的工作提出批评和建议。同时，公务员中的共产党员，根据党章规定，还有义务贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策，自觉遵守党的纪律，执行党的决定，积极完成党的任务。

2．坚持党管干部原则

我国《公务员法》确立由公务员主管部门负责公务员的综合管理工作。按照现行干部管理体制，政府机关中较高职务层次的公务员是由党委组织部门管理的。他们的任命由党委组织部门进行考察并讨论决定，依法由各级人民代表大会选举，或由各级政府或部门任命。

3．突出的公平性

我国实行的共产党领导下的多党合作和政治协商制度，对公务员没有政务类和事务类的划分。在我国各级机关中，不论是领导层次的公务员还是非领导层次的公务员，不论是选任制公务员还是委任制公务员，无特别规定，所有公务员的权利、义务和管理，都适用《公务员法》，所有公务员都是人民公仆，其工作性质是基本一致的。

4．坚持任人唯贤、德才兼备的原则

我国公务员的选拔、任用，要用“德”和“才”两把尺子去衡量，要求两者同时具备，同时还要具备“能、勤、绩、廉”等条件。

四、地方政府人力资源管理的发展趋势

纵观西方现代地方政府人力资源发展的脉络，我国地方政府人力资源管理将呈现如下发展趋势：

（一）更新管理理念，从以事为主转变为以人为本

现代人力资源管理理论的引进使我国地方政府人力资源管理的理念得以更新，逐步改变了过去以事为主、以权力为中心的管理理念，转向以人为主，突出人本理念，有效地带动了地方政府人力资源管理的改革，提高了地方政府的办事效率，推动国家治理高效、良性运转。

1．职业永久性和稳定性传统被打破，专家治理以及政府管理职业化

传统的公共行政以官僚制为理论基础，但随着信息技术的发展，地方政府的组织形式正在向弹性化、扁平化和灵活化发展，人们已经逐渐认识到这种官僚制所带来的职业永久性和稳定性会造成公共组织的功能失调并带来许多社会和经济问题。同时，随着政府管理的复杂化、技术化和专门化程度的日益加深，在未来的公共组织中，知识和专家的权威将会日益显现，知识和信息工作者在政府公务领域将越来越占据主导地位。

2．职位分类和品位分类兼容并蓄，消极控制逐步转变为积极管理

现代公共管理实践日益复杂，单纯的品位分类或职位分类不再能满足公共管理的需要。因此，公共部门人员分类管理将呈现出职位分类与品位分类相互借鉴、促进的趋势。此外，传统地方政府人力资源管理，是一种以控制为导向的消极管理，新的地方政府人力资源管理更强调积极管理，创造一个使公务员潜能得以充分发挥的良好环境，促使公务人员具有使命感，从而更好地推动组织目标的达成和效能的实现。

3．地方政府人力资源管理的电子化和网络化

现阶段，信息和网络技术在公务员管理中的应用已成为一个显著的特征。人力资源管理的电子化和网络化，有利于提高效率，节约成本；有利于人力资源战略和政策制定；有利于加强人员之间的沟通与联系；有利于实现参与管理。未来的发展还包括：电子人事政策法规、电子人力资源资料库、电子招聘、电子福利支付、电子动态管理等。