第三编 改革开放40年理论与实践

中国对外开放的阶段演变与深化开放的抑制因素分析

张志敏

改革开放40年，中国逐渐融入了国际分工体系，以开放促改革，以开放促发展，在不断扩大对外开放中寻求发展的机会。外资的大量流入与商品出口的高速增长，对中国GDP的增长和国际竞争力的增强发挥了至关重要的作用。目前，中国已成为世界第二大经济体、第一大贸易大国。然而，随着2008年国际金融危机的爆发，贸易保护主义的抬头和部分发达国家逆全球化措施的实施，中国深化开放的外部环境逐渐恶化。与此同时，中国改革开放40年所形成的出口导向的贸易模式，也越来越受内外环境的制约。中国要实现贸易大国向强国的转变，必须深刻地认识对外开放所面临的困境和抑制因素，对其进行实时动态调整。本文将对中国40年对外开放的阶段演变及不同阶段的表征进行分析，并对中国深化开放的国内外抑制因素进行剖析，以期对相关问题的深化研究有所裨益。

一、中国40年对外开放的阶段演变及表征

关于中国对外开放的历史演变，学界有不同的看法，有“两阶段论”，也有“三阶段论”。本文从四个阶段回顾中国40年对外开放的历史演变，并分析每个阶段所呈现出的不同特征。

（一）对外开放的探索阶段（1978—1991年）

该阶段中国发展外向型经济，先后建立了经济特区和开放沿海、沿边城市。1980年深圳、珠海、汕头、厦门经济特区的设立，标志着中国对外开放的正式起步。此后，中国对外开放渐次有序地推进。这一时期，中国形成了独特的开放模式，主要以扩大出口和引进外资为主要表征。具体表现为：

（1）在开放目标上，以“出口创汇”为目标，主要是解决国内经济发展的瓶颈问题，即国内的储蓄和外汇的“缺口”问题。“两头在外，大进大出”成为中国政府鼓励沿海地区发展外向型经济、出口创汇政策的代名词。为了实现这一目标，利用发达国家和地区劳动密集型产业外移的机遇，大力吸引外资，结合自身劳动力价格优势，发展劳动密集型的制造业。

（2）为了实现出口创汇的目标，扩大出口成为对外开放政策的核心内容。在出口政策上，主要通过出口退税、本币低估等措施来扩大出口，对加工贸易实行特殊的优惠政策。

（3）为了解决国内资金和技术的不足问题，逐步下放外资投资的项目审批权，为外资企业提供税收减免等优惠，改善投资和生产经营环境，并对产品出口型、技术先进型外资企业给予更优惠的待遇。

（4）在开放布局上形成了先开放沿海地区的战略。以特区、保税区等“点状”开放为主，在沿海、沿边逐渐推进，打通中国和世界相联系的“通道”，从而形成了沿海地区的“三来一补”的工业模式，推动了加工贸易的发展，凭借要素和资源优势，融入国际分工体系之中。

（二）全面改革开放的加速期（1992—2000年）

1992年，中国确立了社会主义市场经济体制的改革方向，标志着全面改革开放进入了加速推进期。这一时期的对外开放有如下特点：

（1）在开放目标上，大力发展外向型经济，有效利用国际、国内两种资源、两个市场，建设国际制造业加工中心，推进工业化、现代化进程。

（2）形成了引进和利用外资，以外资带动出口的出口导向模式。主要表现为对外资的政策由管理型转向全面鼓励型，实行力度更大、配套性更强的外资政策，并鼓励跨国公司在中国市场上竞争。为了吸引更多的外资促进本地经济的发展，各级政府纷纷出台一系列优惠政策，吸引外资直接的流入。

（3）在开放布局上，从沿海、沿江、沿江向内陆延伸，形成了全面开放的格局。

（4）在进口政策上，逐渐放宽对进口的限制，积极鼓励引进先进技术和其他国际先进生产要素，带动了国内生产效率的提高，尤其是提高了制造业的劳动生产率；在出口政策上，继续实施出口优惠信贷政策，进一步提高出口退税税率，使出口退税成为促进出口的一项最重要的政策措施。

（5）积极与国际接轨。一方面，在外汇赤字压力下，1994年1月1日进行了以外汇并轨为核心的外汇体制改革，人民币对美元名义汇率一次性贬值57%，提出建立以市场供求为基础的、单一的、有管理的人民币浮动汇率制度。1996年1月1日，中国接受国际货币基金组织第八条款规定的义务，实现人民币经常项目下的可自由兑换。另一方面，中国积极参与经济全球化和经济一体化的组织，如申请“复关”和加入WTO。1998年，政府提出了“走出去”发展战略，把“走出去”和“引进来”的战略结合起来，推动了中国经济与世界经济的进一步融合。

（三）全方位融入世界经济阶段（2001—2008年）

2001年，以加入WTO为契机，中国进入了对外开放的一个全新阶段，即全方位融入世界经济阶段。这个阶段的对外开放呈现如下特征：

（1）在开放目标上，从发展出口导向的外向型经济到全面引进国际先进生产要素，实行“双向开放”，全面融入国际分工体系中去。作为WTO的正式成员，中国积极遵守国际贸易规则，按照非歧视、更自由、可预见、鼓励竞争等原则，逐步消除贸易和非贸易壁垒，推动商品和服务贸易、投资和金融等领域的自由化，按照多边自由贸易框架的规定开放市场，并且不断加大对国内有悖WTO原则的政策、法律和法规的清理，试图建立一个既有中国特色又符合国际规范的宏观经济管理体制。

（2）形成了“两头在外”，以加工贸易为主“大进大出”发展模式。2002—2008年金融危机爆发之前，中国参与国际贸易的方式主要以加工贸易为主，一般贸易方式的进出口额在全部进出口中占比维持在40%～50%。这是因为，在20世纪80年代被外资普遍看好的是中国庞大的消费市场。这一阶段，中国出口创汇的主力是内资企业，尽管到了20世纪90年代，外资企业的出口占比虽有了大幅度提高，但仍低于内资企业；进入21世纪以来，外资企业占据了中国进出口贸易额的50%以上，尤其在苏南，外向型经济的特点尤其显著，外资企业占总进出口的比重甚至达到了70%。

（3）一些利用外资和鼓励出口的优惠政策得到调整，但是总体上没有淡出市场。以出口退税为例，在1998年亚洲金融危机以后，为了应对外部环境对我国出口的负面影响，政府相关部门分阶段多次上调了劳动密集型产品和初级产品的退税率，以推动出口的增长，因此，出口退税政策在1995—2003年主要是着眼于促进商品整体的出口数量。2003—2008年，通过几次调整和改革，整体出口退税率在下降，这样既可以缓解国家的财政负担，又减轻了贸易持续顺差带来的人民币升值压力。政府还实行了差别化的出口退税政策。例如，为了配合“科技兴贸”战略，提高了附加值比较高的产品、新型行业产品的出口退税率，进一步提升其竞争力，下调甚至取消了一些附加值低、技术含量低、高污染高能耗、资源型的产品出口退税率，以抑制其出口的快速增长率，促进了出口产品结构的升级。

（四）由“被动接受”逐渐转向“主动引领”世界经济发展阶段（2009年至今）

2008年国际金融危机以来，中国30年开放所形成的出口导向的模式遇到巨大冲击，世界经济低迷和不确定性风险因素增多，使得贸易保护主义抬头；国内低端产能过剩而高端产品难以满足需求的结构矛盾凸显，出口导向型的贸易模式所积累的外汇储备，在金融危机条件下大大缩水，大国贸易和小国货币所带来的成本在提高。在此背景下，中国对外开放战略得到调整，呈现出新的特征。本文将其概括为：由“被动接受”逐渐转向“主动引领”世界经济发展阶段，也有学者称这个阶段为“二次开放新阶段”，称其既承载着为国内经济转型与结构性改革提供新动力的历史使命，又承载着全球经济治理的大国责任担当。具体表现为：

（1）在开放目标上，提出更为包容和开放的发展目标。2008年金融危机使得中国政府更加深刻地认识到，中国和世界经济“你中有我、我中有你”的密切性相关。随后，习近平主席在国际场合不断强调这点，并最终提出了建立“人类命运共同体”的开放理念和目标。2015年9月，习近平在联合国成立70周年系列峰会上，明确提出了打造人类命运共同体的中国主张：“建立平等相待、互商互谅的伙伴关系，营造公道正义、共建共享的安全格局，谋求开放创新、包容互惠的发展前景，促进和而不同、兼收并蓄的文明交流，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系。”2017年2月，联合国社会发展委员会第55届会议，通过“非洲发展新伙伴关系的社会层面”决议，首次写入“构建人类命运共同体”理念。中国和世界同舟共济，促进贸易和投资自由化便利化，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。

（2）在开放战略和政策上。以“一带一路”倡议、亚洲基础建设银行、上海自由贸易区等为依托，逐渐推进人民币国际化战略、贸易自由化、经济区域化和一体化，务实推进更深层次、更高水平的双向开放。从历史和文化出发，找寻发展契合点，推动跨国家、跨地区和跨领域的战略对接，推动基础设施、能源安全、高新技术和金融投资等领域合作迈向新的高度。

（3）在全球经济治理中贡献“中国方案”。2009年以来，中国在世界经济低迷的情况下，更加积极参与全球治理之中，争取在全球经济治理中的话语权、主动权和决策权。2010年10月，党的十七届五中全会进一步提出完善更加适应发展开放型经济要求的体制机制，并首次提出积极参与全球经济治理和区域合作与推动国际经济体系改革的主张。2015年10月，在中央政治局就全球治理格局和全球治理体制进行的第二十七次集体学习会议上，习近平首次提出了“共商共建共享”的全球治理理念，并要求加大我国对全球治理的参与度，在全球治理中更多地体现中国价值、中国精神和中国力量。2015年亚洲基础设施投资银行正式成立，2015年7月金砖国家新开发银行宣布营业， 2016年人民币加入SDR货币篮子，这些举措都有力地弥补了已有的全球金融秩序的缺陷和不足；作为二十国集团（G20）成员，在全球经济治理中发挥了建设性作用，杭州峰会的“中国方案”得到了国际社会的广泛认可。

二、中国对外开放的主要成就

中国的对外开放，全球瞩目，成绩斐然。主要体现在：

（一）经济总量和贸易总量名列前茅，成为推动世界经济增长的重要引擎

众所周知，中国经济长达40年的高速增长，和中国实施了对外开放的发展战略密切相关。长期以来，进出口一直是拉动中国经济增长的重要动力。经过40年的对外开放，中国经济快速增长，即使受到2008年国际金融危机的冲击，仍然处于中高位的发展水平上，高于同期发达国家和世界的平均水平。在对外贸易方面，中国也不断超越发达国家，成为进出口贸易总额世界第一的大国。尤其是加入WTO后，中国的进出口增长迅速，2001—2011年（2012年中国经济进入新常态），中国出口和进口分别以年均18.3%和17.6%的速度增长，远高于同期世界8.9%和9.0%的年平均增长速度，也远远快于中国GDP的增长速度。十年来我国GDP增长了3.4倍，货物出口额比十年前增长了4.9倍，货物进口额增长了4.7倍，是改革开放以来增长最快的时期。在金融危机后，进入新常态的中国经济，仍然是推动世界经济发展的重要因素。根据WTO的数据，中国货物进出口在世界出口的比重从20世纪90年代的5%增加到2015年的近25%，成为拉动世界贸易增长的重要引擎。

（二）利用和吸引外资曾经数年位于世界首位，成为FDI流入最多的国家

为了吸引和利用外资，各级政府对外商投资采取了很多优惠政策，包括土地和税收等优惠政策。优惠的政策再加上廉价的劳动力等因素，使得我国20世纪90年代以来，吸引外资的规模和质量得到了全面提升。根据世界银行的资料，外商直接投资从1991年的111.56亿美元，增加2015年2498.59亿美元。其中，1991—2008年连续17年是持续递增的，数年位居发展中国家首位，即使在世界金融危机冲击最为严重的2009年，外商直接投资虽然比2008年有所下降，但仍然达到了1310.57亿美元。2010年以来外商直接投资为2437.03亿美元，虽然最近几年不是连续递增，但是始终在高位波动，并出现了2011年和2013年两次高增长，分别为2800.72亿美元和2909.28亿美元。2008年金融危机以后，中国吸引外资的位次虽然发生一定变化，但是大部分年份仍然处于前三甲的位置。见图1。

（三）中国成为世界上名副其实的制造大国

中国制造业的产量在全世界制造业中名列前茅。2015年中国制造业产值为3.25万亿美元，是美国、日本、德国三国制造业产值总和的87%，而2015年世界制造业总产值为12.157万亿美元，中国占世界的26.7%。在发电设备产量、造船完工量、汽车产量、机床产量等方面都名列前茅，占全球的比重都比较大，成了世界上名副其实的制造大国。

制造业的优势更多地体现为拥有完整的供应链条。根据联合国工业发展组织数据，中国是世界上唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类（39个工业大类、191个中类、525个小类）的国家，形成了“门类齐全，独立完整”的工业体系。2013年，中国工业竞争力指数在136个国家中排名第七位，制造业净出口居世界第一位。按照国际标准工业分类，在22个大类中，中国在7个大类中名列第一，钢铁、水泥、汽车等220多种工业品产量居世界第一位。根据《2017中国制造强国发展指数报告》的数据，2016年，各国制造强国综合指数值从高到低依次为美国、德国、日本、中国、韩国、法国、英国、印度、巴西，其指数值分别为172.28、121.31、112.52、104.34、69.87、67.72、63.64、42.77、34.26。

在全球分工体系中的地位逐渐上升。以前，我国出口主要依靠低成本、靠劳动密集型产业。近年来，劳动密集产业的竞争力依然比较强，但新技术密集产业已经开始形成核心竞争力，比如造船、发电设备、建筑设备等行业出口增长较快，超过了劳动密集型产业，标志着我国出口结构的升级。在政府推动的结构转型和外贸增长方式转变中，汽车、船舶、飞机、铁路装备、通信产品等大型机电产品和成套设备的出口均有突破，尤其是机电产品的出口增长迅速，汽车、船舶、铁路机车、飞机、卫星等技术含量和附加值较高的产品成为新的增长主体。高技术产品出口占货物总出口的比重也明显提升。

（四）从世界规则的被动接受者逐渐转换为规则的参与者

中国已加入了100多个政府间国际组织，加入了400多项国际多边条约，从世界规则的被动接受者逐渐转换为规则的参与者。在中国加入WTO之前，主要是世界规则的被动接受者，随着中国加入WTO，从一个多边贸易体制的接受者转变为多边贸易体制的参与者、制定者，成为经济全球化的坚定维护者和推动者。中国自加入WTO以来，一共向WTO提交了100多份提案，反映中方的诉求。例如，中国作为正式成员参与的第一次WTO重大谈判，即多哈回合坎昆会议，其立场就受到了关注。中国作为发展中国家的21国集团的重要一员，提出了与发达国家不同的主张与观点，希望WTO能够更平衡地考虑发达国家和发展中国家的利益。从这个角度讲，中国的加入，增强了发展中国家在WTO中的谈判能力，并有助于WTO权力结构的平衡。实际上，中国已经是WTO的核心成员（在中国加入WTO之前，WTO的核心成员主要是美国、欧盟、加拿大和日本），在全球多边贸易体制中发挥了相当积极的作用。积极参与发达国家的谈判与合作。由G8到G20，中国拥有了与欧、美等发达经济体同台对话的话语权。

三、深化开放的困境或者抑制因素

中国的深化开放或者“二次开放”能否取得成功，实现中国从贸易大国向强国的转变，不仅取决于中国开放的决心和信心，还取决要充分认识进而正确把脉其限制因素、困境和挑战，对对外开放战略进行动态调整。下文从外部因素和内部因素两个方面进行分析。

（一）外部因素

2008年全球金融危机以来，中国出口导向的发展模式因外部环境的变化受到阻碍。其中，世界经济增长低迷、保护主义抬头、“逆全球化现象”的出现是抑制中国深化开放的主要限制因素。

在2008年金融危机之前30年里，全球经济的平均增速为3.0%，但在过去10年里平均增长率仅为2.3%。尤其是贸易增长更为缓慢，2012—2016年全球实际贸易量增长率仅分别为2.7%、3.4%、4.0%、2.4%和1.9%。从历史上来看，全球贸易增速通常约为世界经济增速的1.5倍，在20世纪90年代甚至是2倍多，但自2008年国际金融危机爆发以来，这一比例已经下降到1 ∶ 1左右，2016年下降到0.6 ∶ 1在全球经济低迷情况下，保护主义开始升温，部分欧美国家对经济全球化的质疑之声不断增加，导致逆全球化的现象出现。据WTO的统计报告，2017年上半年，全球范围内共发生309项贸易保护措施，其中仅二十国集团（G20）成员国就占了256项，平均每天就有1.4项贸易保护措施产生，为金融危机以来的最高水平。G20成员贸易占全球贸易总额的80%以上。。

美国曾作为经济全球化的主要倡导者，2008年金融危机以来经济政策却体现出较为明显的保护主义倾向。全球贸易预警组织（Global Trade Alert）的统计数据显示， 2009年以来，以美国为代表的发达经济体实施贸易干预数量明显上升（见图2）。

美国对中国经济干预的次数也居于首位。2009—2017年，除了2016年，其他8年，美国对我国的贸易干预的增长最多（见图3）。

令人不安的是，美国分别时隔7年和16年重新启用“301”和“232”条款（这是美国贸易保护的重磅武器）。2018年3月，美国总统特朗普宣布对进口钢、铝产品分别征收25%和10%的关税。不过对加拿大、墨西哥、澳大利亚、欧盟等部分盟友给予有条件豁免，其中欧盟获得的关税豁免期到2018年6月1日。5月18日，欧盟告知世贸组织说，假如美方不给予欧盟“永久豁免”，欧盟可能从6月20日起对大米、玉米、花生酱和钢材等美国产品征收25%的对等关税。2018年5月29日，根据《1974年贸易法》第301条，美国将对从中国进口的价值500亿美元的商品征收25%的关税，其中包括与“中国制造2025”计划相关的商品，6月15日美国宣布加征关税的中国商品清单，将对500亿美元中国商品加征25%的关税。加征关税清单包括中国制造2025计划中的产品。美国的贸易保护不断升温，在美国的示范下，不少国家也先后采取了贸易保护主义措施。除了关税壁垒、禁令和配额等传统贸易保护手段外，一些新的贸易保护政策，如出口鼓励政策、紧急贸易救助、政府采购优先权、政府补贴及本地化要求等也被广泛使用。

英国“脱欧”，美国的特朗普现象都在不断侵蚀着自由贸易，形成了一股逆经济全球化的潮流，这些都将对中国的深化开放或者二次开放带来不利的影响。

（二）内部因素

40年的对外开放，使中国成为经济全球化的主要受益者。为了实现从经济、贸易大国向经济和贸易强国的转变，中国加快了经济全球化和对外开放的步伐。然而，除了上述所提及的外部因素外，一些内部因素也会抑制中国对外进一步开放，影响贸易模式转型和升级，影响从大国向强国转变。

（1）技术因素的限制，使得中国在全球价值链分工处于中低端位置，而改变这一现状，需要进一步提升技术和品牌。

改革开放40年，随着劳动力成本的提高，中国传统的比较优势正在逐渐减弱，新的比较优势正在形成过程之中。同时，贸易强国所需要的技术因素、企业因素、管理因素还没有完全具备，主要体现在核心技术和自主品牌不足，世界著名企业不足。虽然中国出口结构在升级，然而在全球价值链分工中仍然处于中低端位置，有待进一步升级。在全球价值链分工的背景下，产业升级是指从一个低附加值活动向具有更高附加值的生产阶段演进的动态过程。随着全球价值链的不断深化，生产率的增长伴随着劳动力工资的上升，原本具有比较优势的低成本经营被国际竞争所侵蚀。对于大多数国家来说，巩固现有地位最有效的途径就是实现升级。中国也不例外，而且更为迫切。由于我国加工企业长期局限在垂直生产权力结构中的较低层次，企业在进口内销以及出口安排上，很大程度上都是受国外跨国企业的主导和控制，特别是将劳动密集型生产环节或零部件加工组装安排在我国进行，吸纳了大量的非熟练劳动力参与到工资水平相对偏高的国际生产体系中，这种组织安排导致我国贸易条件不断恶化。

以往的“以市场换技术”的开放和利用外资战略，虽然取得了一定的成就，使中国的出口结构发生了变化，然而，发达国家的核心技术由于有很多限制，难以通过开放市场换取。而一般技术的引进，我国也存在没有很好地吸收和进行二次创新的问题。如果没有技术发展和突破，中国的贸易强国和经济强国之梦就难以实现。巩固现有的比较优势，实现新旧比较优势的转化，需要出口产业和产品的升级，产业和产品的升级需要技术的支撑，需要品牌的支撑，需要著名企业的支撑。

（2）货币小国的因素，使得中国不断受到美元汇率波动的影响，也使得中国不断受到美国的牵制和围困。中国虽然是贸易大国，但也是货币小国，人民币在国际储备中的地位非常低。2008年的金融危机，使得贸易大国和货币小国的矛盾突出，中国经济利益受到巨大损失：一方面，表现为中国巨大的外汇储备因为美元的贬值而受到损失，另一方面，进出口企业一直承担着人民币和美元汇率剧烈波动的风险。为此，中国政府2009年以来推进人民币跨境贸易结算，和一些国家签订货币互换协议，人民币国际结算的地位得到了提升，但目前，美元仍然是国际贸易结算的重要货币。美元的霸权地位，在特朗普的“美国中心主义”目标下，会得到巩固和被充分利用。美国会根据其国家利益对美元进行升值或者贬值，同时，在国际大宗商品用美元结算的情况下，各国都是美元变动的利益攸关者，中国尤其如此，因为中国是国际大宗商品的主要进口国，无疑更要受到美元政策的牵制。例如，特朗普于2018年6月27日宣布，希望包括盟友在内的所有国家在2018年11月4日前，停止从伊朗进口石油，否则将面临美国制裁。

（3）政府垄断和对民企的种种限制政策，不利于营商环境的改善，也难以培养出适应环境变化，承担风险的国际化大企业。众所周知，中国的对外投资额近年来波动很大，投资效率不尽如人意。在对外企业数量方面虽然民企超过了国企，但是国有企业仍然是对外投资的主体和主导。然而，近年来中国的海外并购进展缓慢，其中一个重要原因是以国企为主导的海外投资和并购，很容易受到东道国以政府补贴、市场准入、政治因素为借口而被迫叫停。部分国有企业存在投资软约束、管理不善、相互竞价、缺乏协作等问题，导致海外投资效率不是很高。要实现经济大国向经济强国的转变，必须以强大的企业为基础，因为中国和强国之间的差距，主要体现在企业方面的差距，即在名牌、技术、管理、抗风险、遵循国际规则等方面都存在着差距。

近年来，世界银行发布全球营商环境报告显示，中国的营商环境正在改善，但还不够完善。根据世界银行2018年营商环境报告，中国在全球190个国家中排名第78位，创业营商便利排名第99位，建设许可证排名第172名，税收排名第130名，和排名前十的新西兰、新加坡、丹麦、韩国、中国香港、美国、英国、挪威、格鲁吉亚、瑞典等国家和地区相比，差距还比较大。其中，行政审批事项多，程序繁杂，成为制约对外开放的重要原因。

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