1.1 概念界定和主体功能区划分

1.1.1 概念界定

1.1.1.1 功能区

在区域经济学中，“功能区”即承担某类特殊功能的区域，表现出功能的内聚性，区内各空间单元相互依赖，关注的是空间各组成部分的功能联系而非同质性。划分功能区所要考虑的因素主要有：区位、自然资源、环境容量、经济结构、人口集聚等方面的情况或特点。功能区分为工业区、农业区、商业区等一般功能区和自然保护区、防洪泄洪区、各类开发区等特殊功能区；功能区也有着不同的区域层次，分为国家层面、省级层面以及单个城市空间层面的功能区。国家层面的功能区，如国家粮食主产区、国家自然保护功能区、国家高新技术开发区等；省级层面的功能区，如省级粮食主产区、省级经济技术开发区等；单个城市空间层面的功能区，如商业区、工业区、城市等。功能区承担的功能包括单一功能和综合功能。功能区具有“平衡—适应—选择”的发展趋势，通过在特定区域内或特定区域间划出一定范围的“试验区”，实行更为优惠的政策支持以及相对灵活的管理体制，从而有效吸引生产要素的功能区划定，旨在满足特定区域特定时期的某些需求，或解决经济社会领域中出现的某些问题，不涉及经济社会发展大格局的调整。

1.1.1.2 主体功能区

主体功能区是针对新时期中国空间结构变化的基本特征以及在解决区域发展面临的诸多问题的背景下提出来的。中华人民共和国成立以来尤其是改革开放以来，我国国土空间开发战略总体上体现了因地制宜、发挥优势等原则，区域协调发展也有了突破性进展。然而，长期实行的以GDP为导向的绩效考核只注重GDP增长而忽视国土空间协调，资源无序开发和低效率利用、生态环境急剧恶化等一系列矛盾和问题导致严重的空间结构失衡，具体表现为：经济分布与资源分布空间失衡，经济分布与人口分布失衡，人口分布与环境分布空间失衡，部分生态环境脆弱地区的人口承载力不断下降，资源环境面临巨大压力。同时，以行政区为基本地域单元所进行的经济开发活动，以及无视千差万别的区域发展基础和条件的统一的区域政策，严重制约了区域经济社会的发展。不改变固有的区域发展思路，不创新区域空间开发理念，是不可能从根本上解决经济社会发展的空间失衡问题的。因此，我国迫切需要制定一个这样的规划或战略，其目标体现在时空要求的两个方面，即在空间尺度上解决总体布局问题，在时间序列上解决长远部署问题。其规划的性质既具有战略指导性，又不失控制约束性；既体现科学性，又具有可操作性。主体功能区规划和战略就承担了如此的功能。主体功能区划，以服务国家自上而下的国土空间开发与保护政府管制为宗旨，依据地理学综合区划理论，对各个地域单元在全国或省份等不同空间尺度中开发和保护进行功能定位。可见，主体功能区划是兼具应用性、前瞻性和创新性的一种综合地理区划，同时也是未来国土空间布局的蓝图。

“主体功能区”提出以后，学术界对此展开了大量的研究，已有了诸多的研究成果。如，魏后凯（2007）认为，主体功能区是借鉴国际经验并结合中国发展实际提出的一个创新的概念。它属于一种典型的经济类型区，区内发展条件和经济特点相对一致，且按照其在不同区域层次中所承担的主体功能而进行划分。朱传耿等（2007）认为，地域主体功能区划以空间分异理论为依据，在不同区域自然生态系统和经济社会发展水平等的基础上，划分出具有某种特定主体功能的空间单元。顾朝林等（2007）认为，主体功能区是一种以区域问题为导向的区域政策区，是一种“政策空间”。可以看出，上述对“主体功能区”的界定尽管研究的出发点不同，研究的视角有差异，但其共同点在于“主体功能区”是一种附加了某一特定职能的经济类型区。

主体功能区是基于区域资源环境承载能力、现有开发密度、未来发展潜力以及在不同层次区域中的地位和作用等，对主体功能、发展方向和开发模式等进行确定的类型区；它与一般的功能区、特殊的功能区都有所不同，但并不是说它就排斥一般功能、特殊功能的存在和作用的发挥。与一般意义上的功能区相比，主体功能区的划分依据、规划目标以及政策保障等皆有所不同；主体功能区既指自然属性的空间地域，也是自然和社会属性统一的活动载体；主体功能区内部的区域同质性和区域异质性并存；主体功能区突出主体功能、主导作用，但也不排斥一般功能和特殊功能、辅助功能或附属功能发挥作用；主体功能区具有层级性，是根据空间管治目标和空间管控能力在不同的空间尺度上进行划分的，有国家层面的、省级层面的，也有以市或县级为基本单元进行划分的；主体功能区有功能的非排他性，在某一主体功能区内部可能存在其他的主体功能区单元；主体功能区类型、范围、边界在较长时期内应尽量保持相对稳定，但也必须随着资源环境的变化以及其在全国或区域层次中处的地位和作用的变化而动态地进行调整（见表1.1）。

与单一的行政区划、自然区划或经济区划不同（见表1.2），主体功能区划既是宏观层面国民经济和社会发展总体规划制定的基础，也是微观层面进行城镇、产业等布局和建设的前提；既要考虑资源环境承载力等自然要素，又要考虑现有开发密度、发展潜力等经济要素，还要考虑既有行政辖区等因素。主体功能区划具有较强的指导性和约束性、明确的时限性和阶段性、显著的针对性和可操作性。

1.1.2 主体功能区划分

1.1.2.1 划分原则

对主体功能区进行划分，应依据主体功能区的内涵和基本特征，坚持以人为本、资源节约、环境保护等原则，引导人口与经济活动在国土空间优化布局，逐步实现科学、合理的空间开发秩序。

一是国土部分覆盖原则。由于我国仍有很多的问题区域，市场机制还不健全，基层政府的管控能力和手段还十分有限，只能将暂时符合标准的区域划入各类主体功能区，因此只能覆盖部分国土面积，待时机成熟后再进行动态调整。但从长远看，应该实现国土全覆盖。

二是适度突破行政区原则。主体功能区划分，本应彻底打破行政区划和空间格局，但由于历史、社会等诸多因素的共同作用，我国要在短时期内进行大范围的行政区划调整是不可能的，在具体操作实践过程中，只能适度突破行政区划界限，建立和健全跨行政辖区的协调机制，明确实施办法和实施主体。

三是自上而下原则。主体功能区划较强的指导性和约束性、明确的时限性和阶段性、显著的针对性和可操作性，决定了必须采用自上而下的划分方法，即强调顶层设计，体现中央确定和划分功能区的权威性和强制性，省级及以下政府在中央的划分框架标准下进行操作。与此同时，也鼓励和支持省以及省以下先行先试，进行自下而上的探索和实践，积累经验，并在全国进行复制和推广。

主体功能区划必须坚持国土空间非均衡开发理念，按照上述原则构建国家和省两级主体功能区划分体系，以确保政策实施的有效性和可操作性。

1.1.2.2 划分标准

虽然国家已经明确提出了四类主体功能区的划分依据，但是考虑到我国幅员辽阔，东西南北地质、地貌、气候、土壤、水资源等自然条件以及其开发程度和发展潜力等因素差别较大的实际，除国家层面的主体功能区外，要在各省（区、市）层面上进行主体功能区规划，还必须明确一些重要问题。围绕主体功能区划分的标准，学术界进行了深入的探讨。

高国力等（2007）提出，我国主体功能区的划分既要科学，又应考虑建设过程中的可操作性和可调控性。具体而言，要坚持国土部分覆盖、基本依托行政区、自上而下和上下互动、动态调整、科学性与可行性兼具等原则。且必须以中央政府和省级政府为主，构建起国家和省级两级主体功能区规划体系。中央政府确定国家层面主体功能区全国统一标准，各省（市、区）根据其现有空间开发状况以及本省（市、区）在全国空间开发格局中的分工定位和作用，明确提出本省（市、区）的主体功能区规划标准。国家和省两级在制定标准时的指导思想和主导原则必须一致，但在标准的重点内容、阈值高低方面不一定完全一致。国家和省两级均以县级单位作为主体功能区划的空间单元。

李军杰（2006）认为，确定主体功能区划分标准的前提，必须充分理解资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个概念的含义和三者之间的相互关系。资源环境承载能力，指资源和环境所能够持续支撑的经济社会发展的最大规模，应作为最优先考虑的因素；现有开发密度，表明一个区域的已开发水平，地区开发密度越高，资源环境压力就越大；发展潜力，代表一个区域可能具备的发展空间，但发展潜力是由多种因素共同决定的，因此某一特定区域即使具有较大的承载能力，但如果不具备区位以及资源禀赋等优势，那么意味着它在将来也难以达到较高的开发密度。在上述三个概念中，限制开发区域主要是由资源环境承载能力这个单一指标来决定的，如果承载能力低于某一阈值，该区域就必须划为限制开发区域，即使其现有开发密度较低，或者发展潜力较大，也概莫能外。显然，这一划分方法突出了生态和环境保护导向。但是，还有许多问题需要解决。如，阈值的大小该如何确定呢？是由国家统一确定抑或是由各地自行确定？如果阈值定得太低，限制开发区域的范围就将扩大，这与我国当前经济发展的实际并不吻合；而阈值定得太高，则限制开发区域的范围可能又太小，难以实现科学的、可持续发展的目标。

总体而言，上述划分思路从宏观层面上讲是较为科学和合理的，尤其是明确了划分的层级和单元、实施的主体以及中央与地方的权限和职责等，值得借鉴和运用。在此基础上，课题组认为，应将资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力作为主体功能区划分的一级指标。同时，为了更好地符合各地的发展实际，可在这三大类要素之下，选择相应的二级或三级指标来加以细分。这样，既可以达成促进全国范围内可持续发展的总体目标，也可以充分适应我国疆域辽阔、区情千差万别的现实需求。此外，在主体功能区的划分单元确定上，为了使整个划分工作保持科学性和有序性，减少主观随意性，可以选择县级行政区为基本单元，这样，划分主体功能区所需的各项统计数据，尤其是涉及现有开发密度和发展潜力等方面的数据，就相对易于获得且较为真实可信。

1.1.2.3 划分的指标体系

建构指标体系是实施主体功能区构想要解决的重要问题之一。选择主体功能区划指标，既要注重科学性、合理性，更要注重可获取性和针对性。在主体功能区指标体系的选择上，学者们认为数量不必过多，层次不应过繁，以避免相互间交叉和降低其准确性。可从资源环境承载能力、现有开发密度以及发展潜力三个方面选择一些有代表性的指标。如，杨伟明（2007）指出，主体功能区划分应主要考虑上述三个方面的因素。樊杰（2007）认为，主体功能区划的指标体系应由上述三类指标构成，这种多维、多指标项的主体功能区划对技术路线的要求很高，是对经典区划理论方法的创新与发展。

李军杰（2006）为了较为形象地阐明上述三项主要评价指标之间的内在关系，把单个区域经济的动态发展过程比作一辆处于行驶过程中的汽车，将资源环境承载能力比作汽车油箱里的“汽油”、现有开发密度比作“车况”、发展潜力比作汽车“发动机的最大功率”，并从汽车运行的规律来阐释三者之间的关系：若“车况”好，同等数量的“汽油”可支撑汽车行驶更长的里程；在“车况”和“汽油”既定的情况下，“发动机的最大功率”对汽车行驶起着至关重要的作用。同理，如果工业化城镇化开发程度适中，经济发展方式、产业结构合理，那么同样的资源环境容量可支撑更长时间的经济增长。

高国力（2007）认为，可在国内外既有的生态环境和可持续发展等指标体系研究的基础上，选择资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三方面分层次的指标，明确不同类型主体功能区的划分范围。

在上述研究成果的基础上，课题组认为，我国主体功能区划的指标体系应选择资源环境承载能力、现有开发密度和强度、发展潜力三方面的代表性指标，尤其是突出资源和环境的一些关键性指标。

——资源环境承载能力，指生态系统所能承受的人类活动的限度，包括区域环境承载力、资源环境综合承载力、资源环境要素承载力。其中，资源环境承载力的三个基本要素为承载体、承载对象、承载率。选择土地资源、水资源、主要污染物排放总量、生态功能四项指标，共同组成资源环境承载能力。

——现有开发密度，主要指工业化、城镇化的开发强度，用工业化和城镇化等主要经济社会发展指标来衡量，包括人均GDP、工业增加值占GDP的比重、城市人口占总人口的比重。

——发展潜力，指在维持良好自然生态系统的前提下，特定区域所能承载的经济规模和人口规模。可用区位交通条件、矿产资源储量潜在价值、市场化程度、人均受教育年限四项指标来代表。

1.1.3 主体功能区的类型

1.1.3.1 基于不同视角的分类

根据上述基本概念和划分标准，下面就开发内容、开发方式、开发层次等对主体功能区进行划分。

（1）按提供主体产品的类型划分

以提供主体产品的类型为基准，将主体功能区划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。城市化地区以提供工业品和服务产品为主体功能，也提供农产品和生态产品；农产品主产区以提供农产品为主体功能，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区以提供生态产品为主体功能，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区虽然首要任务不同、保护内容不同、主体功能不同、开发方式不同、支持重点不同，但其在全国经济社会发展中的地位却同等重要。

（2）按开发方式划分

基于资源环境承载能力、现有开发强度以及未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化、城镇化开发为基准，将不同区域分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域，其开发方式各不相同（见表1.3）。

（3）按照开发层级划分

按照开发层级，主体功能区分为国家和省级两个层面。国家层面的主体功能区是全国“两横三纵”城市化战略格局、“七区二十三带”农业战略格局、“两屏三带多点”生态安全战略格局的主要支撑；省级主体功能区是全国主体功能区的重要组成部分。

1.1.3.2 主体功能区功能定位和发展方向

（1）优化开发区域

——区域特征。优化开发区域属城市化地区，经济发达、人口密集、开发强度高、资源环境压力大。国家层面的优化开发区域，综合实力较强，经济规模较大，城镇体系比较健全，科技创新力领先。国家层面优化开发区域包括：环渤海地区、长江三角洲地区以及珠江三角洲地区。

——功能定位。优化开发区域是带动全国经济社会发展的龙头区域、全国人口和经济的重要密集区、全国重要的创新区域以及提升国家竞争力的重要区域，我国在更高层次上参与国际分工及有全球影响力的经济区。

——发展方向和开发原则。优化开发区域将“优化发展”贯穿于经济社会发展的方式、形态、格局等各方面。包括空间结构、城镇布局、人口分布、产业结构以及发展方式等的优化。

（2）重点开发区域

——区域特征。重点开发区域属城市化地区，经济发展基础较好，资源环境承载力较强，发展潜力较大。国家层面的重点开发区域经济发展基础较好，科技创新能力较强，发展潜力较大，城镇体系初步形成，对促进全国区域协调发展意义重大。

——功能定位。重点开发区域是全国集聚人口和经济的重要区域，全国重要的经济增长极，促进区域协调发展的重要支撑。国家层面的重点开发区域有18个。

——开发原则和发展方向。重点开发区域应完善城市规模结构，促进人口加快集聚，构建现代产业体系，完善基础设施，保护生态环境，有效把控开发时序。

优化开发区域、重点开发区域同属城市化地区，虽开发强度、开发方式有所不同，但开发内容总体上相同。

（3）限制开发区域

——区域特征。限制开发区域分为农产品主产区和重点生态功能区两类。前者农业发展条件好，也具备进行工业化城镇化开发的适宜条件，但从保障国家农产品安全需要出发而对其进行限制性开发；后者生态系统脆弱、生态功能重要，资源环境承载能力较低，从保障国家生态安全的需要出发限制其进行大规模、高强度的工业化城镇化开发。

——功能定位。限制开发区域是国家层面农产品主产区，是保障农产品供给安全的重要区域、农村居民安居乐业的美好家园、社会主义新农村建设的示范区；国家重点生态功能区是保障国家生态安全的重要区域、人与自然和谐相处的示范区。

——发展方向和开发原则。限制开发区域的农产品主产区应优化农业生产布局和农业开发方式，控制开发强度，进一步增强农产品生产能力。积极推进农业规模化和产业化，支持农产品加工、流通、储运设施建设。以县城为重点推进城镇建设和非农产业发展，并适度集中和集约布局；重点生态功能区以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，适度发展与资源环境相匹配的产业，逐步引导超载人口迁移。

（4）禁止开发区域

——区域特征。禁止开发区域是自然生态系统独特、珍稀动植物物种集中分布、自然遗迹和文化遗址价值特殊、禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。

——功能定位。禁止开发区域是国家依法保护的自然和文化资源保护地、珍稀动植物基因资源保护地。

——发展方向和开发原则。禁止开发区域依照法律法规进行强制性保护，严禁一切不符合主体功能定位的开发活动，引导人口逐步有序外迁。