前沿探讨

论普惠制金融

一、普惠制金融产生的历史背景

普惠制金融概念产生于2005年。当年，世界银行扶贫协商小组（CAGP）举办了一个小额信贷宣传年，宣传小额信贷能有效地、全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务体系。联合国希望通过小额信贷的发展促进建立这样的金融体系。

普惠金融这一概念是从英文“inclusive financial system”翻译过来的。率先翻译这个词的人是中国小额信贷联盟中的白澄宇先生。为了表达服务对象的广泛性和包容性，所以用了“普惠”这个概念，也就是要所有的人平等享受金融服务。

这一概念产生的历史背景应追溯到20世纪80年代。当时，发展中国家传统的农村金融政策普遍遇到了挫折，即没有取得预期的成效。

20世纪六七十年代，发展中国家和许多低收入的国家（主要是拉丁美洲国家和东南亚国家，如巴西、泰国、菲律宾、印度）为了促进农业的发展，在农村大量发展金融中介机构，以此为依托向农村发放了大量贷款。最终，有的国家取得成功，但更多的是不成功，不成功的主要表现是大量的贷款收不回来。大量贷款收不回来的主要原因是农业的经济效益低微。而农业经济效益低微，主要受到农产品低价销售和自然因素导致的产量不稳定的影响。

在农业经济效益低微的情况下，为了激励农村金融市场的发展，各国政府以较低的利率为导向，推动在农村发放贷款，试图以振兴农业和农村金融市场。但实际情况是，只有少量的农户获得低息贷款，而绝大多数的农户不能获得。产生这种情况的重要原因是“贷款的利率诱使放款人和借款人都热衷于集中贷款”。放款人热衷于集中放款是因为这样能减少交易费用，降低放款成本；借款人热衷于集中借入是因为这样能得到更多的政府补贴。但综合起来考量，这样做不是缩小了贫富差距，而是加大了贫富差距。

此外，大量的贷款收不回来，与农村金融市场交易费用高也有关系。在不太发达的农村金融市场上，无论对放款者来说还是借款者来说，交易费用都很高。放款者的交易费用包括筹集资金的费用、收集借款者信息的费用、维护和收回放款的费用等。借款者的交易费用包括为了获得贷款必须花费的贿赂费、交通费以及本该由中介机构承担而不愿承担却转嫁给借款人承担的费用等。

20世纪六七十年代的这种情况引起了学界和实业界的探讨，探讨集中在以下几个问题上：在农村，什么样的金融中介机构是最佳的？农业的经济活动怎样影响农村金融市场？政府实行哪种政策对贷款者的行为最有效？

对于第一个问题的讨论，学界和实业界把发展中国家和低收入国家在农村设立的金融机构概括为四类，即合作社、政府所有的农业开发银行、私人农村银行和致力于多目标开发的机构，并指出，在农村设立的这四种类型的金融机构大都是照搬发达国家和高收入国家的模式。采取这些模式的指导思想是，要用正式信用取代非正式信用，要用合规的贷款取代非合规的贷款。在这样的思想指导下设立的农村金融机构，其贷款的资金来源大都来源于政府、在城市的总行和外国捐赠机构。它们相对说来几乎都忽视了动员自愿性的金融储蓄。所以业界的倾向性意见是：只有既动员储蓄又发放贷款的机构才是具有活力的机构，才是农村金融中介机构的最佳选择。

对于第二个问题的讨论，学界和实业界指出：农村金融市场在很大程度上依赖于它所服务的公司或家庭的经济活力，而它们的经济活力取决于对内销的农产品价格涨落和外销的农产品市场的货币汇率的控制。如果内销的农产品价格不合理，并且外销的农产品市场货币汇率扭曲，则服务公司和家庭的经济活动会削弱。这样表明：服务公司和家庭的经济活力取决于农业的经济效益，而农业的经济效益又取决于农产品的价格合理（外销部分取决于汇率的波动）。

对于第三个问题，学界和实业界指出：政府企图通过规定最高或最低贷款限额来影响贷款者的行为，但其作用有限，因为贷款者能够通过改变贷款用途和分散贷款笔数去规避最高或最低贷款额度的约束。政府实行优惠利率（比如允许以优惠的利率向中央银行贴现）使贷款者能够有机会获得较大的利差，这能不能影响贷款者行为，使其重视所要达到的目标？学界和实业界认为，实行优惠利率有两个弱点：一是优惠利率不利于贷款者积极动员储蓄；二是如果贷款者预期某项农作物的收益低，也很难激励贷款者以优惠利率放款。总之，在学界和实业界看来，政府采取政策作用于贷款者的行为是有限的，应当让市场作用于贷款者的行为。从这样的视角出发，他们主张不宜在农村强制设置银行分支机构；在农村实行低利率政策，不一定能达到预期的效果；要鼓励动员农村地区的私人储蓄。

继后，以贫困或低收入人群为对象的小额信贷兴起并发展。在小额信贷兴起和发展过程中，遇到了两大理论和实际问题：一是小额信贷的风险怎么认定和防范；二是小额信贷怎样持续运转。这两个相互关联的问题，引起了学界和实业部门的热烈讨论。一派意见认为，小额信贷是非竞争性的银行体系融资，这样的融资具有垄断性，可实行更高的定价，利率可以较高，企图以“高利贷”去抑制小额信贷的风险。并认为，要使小额信贷能持续运转，必须使供给者机构的财务具有可持续性。而要使供给者机构的财务具有可持续性。必须做到收入覆盖成本，自负盈亏，同时争取“捐助者”，使“捐助者”的资金与私营成本互补。而另一派意见认为，要使小额信贷成为与贫困斗争的工具，必须使穷人得到全方位的金融服务，为此，政府必须介入，这样才能实现小额信贷的目标和宗旨。随着实践的不断发展，世界把前一派的意见和主张成为制度主义派，而把后一派的意见和主张成为福利主义派。前一派强调小额信贷供给机构的财务可持续性，后一派强调小额信贷的扶贫目标和宗旨，提高小额信贷运作机制的效率。世界银行扶贫协商小组（CGAP）倾向于制度主义派的意见和主张，并按照这些意见和主张提出了小额信贷原则。应当说，这是普惠金融产生的历史背景。

二、普惠金融概念的理论基础

这一概念的理论基础，首先是诺贝尔奖获得者孟加拉经济学家尤努斯在《穷人的银行家》中提出的，“贷款的权力应被视为一种人权，贷款能够在全球摆脱饥饿方面起到一种极具战略性的作用”。意思是每个人都有获得信贷的权利，只要获得这种权力，就能摆脱饥饿。

笔者在《富人是否比穷人更讲信用》一文中提出：“人无信不立，市无信不兴”“在信用面前，人人平等。”可谓“机会均等论”。

除了“人性论”“机会均等论”外，普惠金融的理论基础还有一点，那就是“权力对称论”。提出这一理论的人认为存款人把自己的存款存在银行，实际上是转移了自己资产的所有权。也就是把自己的产权转移给银行集中支配。尽管这样的转移是有条件的（比如将存款作为投资），但对存款人来讲，已经丧失了对这部分资产的支配权。为了使金融资源的所有权与支配权对等，必须使凡是提供了金融资源的人都占有金融资源和享有金融服务。所以，普惠制金融的建立和兴起，不仅是合理的，而且是必然的。

三、普惠金融在中国研究之发展

从2005年开始，联合国开发计划署与商务部国际技术交流中心和人民银行、国家开发银行、哈尔滨银行、包商银行合作，开展了“建设中国普惠金融体系”项目研究。该项目由时任人民银行研究局副局长焦瑾璞主要负责（任该研究项目主任），同时翻译出版了联合国《普惠金融体系蓝皮书》。项目研究的成果，形成了著述《小额信贷和农村金融》。该著作从三方面界定了普惠制金融的含义：一是服务对象的特定性。普惠制金融体系以价格相对合理的产品为中小企业、微型企业、农户等低收入群体对象提供服务。二是金融服务产品和功能的全面性。普惠制金融不仅为客户提供贷款服务，还为其提供存款和保险、汇款、养老金等全方位的金融服务。三是金融机构的多样性、体系的多层次性和保持适度竞争。上述分析型的定义侧重普惠制与放松金融管制的关系，允许社会各种性质的资本在贫困地区设立为中低收入经济群体服务的多种类型的金融机构，使普惠制金融体系包括从专门的小额信贷机构到银行金融机构等各类金融机构。由此出发，从事普惠制金融操作的机构坚持商业性经营原则，以促使整个体系具有可持续发展的制度基础。

继该项目研究之后，在国内政策界提出普惠制金融概念的是杜晓山的文章，他从“普惠制金融覆盖所有人”的原始定义出发，提出了普惠性金融体系框架——只有将包括以穷人和低收入阶层为对象的金融服务有机地融于微观（金融机构）、中观（金融基础设施）和宏观（法律和政策框架）三个层面的金融体系，才能使过去被排斥于金融服务之外的大规模客户群体获益。且这种包容性的金融体系能够对发展中国家的绝大多数人，包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场。此外，杜晓山指出普惠制金融的表现形式一般体现为小额贷款。

进入21世纪以后，人们对普惠制金融体系的建设，立足于金融增量改革。王频（2010）指出：“普惠制金融并非是面向‘所有人’的金融服务体系，而是面向具有盈利前景且被正规金融组织排除在外的经济主体，或者说是覆盖所有对金融资源供给有供给的存款人。”“小额信贷只是普惠制金融的一种形式，而非全部。”文章强调普惠制金融体系的建立应以社区金融体系建设为依托，而社区金融体系又以金融市场为依托，开发金融产品（如投资基金类产品）实现“融资的可得性”。只有这样，才可能在根本上实现金融资源取之于某一群体并运用于同一群体的根本目标。

四、值得探讨和思考的几个问题

第一，普惠制金融是什么性质的金融？

在当代，金融区分为商业性金融、政策性金融和合作性金融。不同性质的金融具有不同的追求目标：商业性金融以追求盈利为目标，政策性金融以支撑政府行为为追求目标，合作性金融以互补互动为追求目标。不同的追求反映不同的价值取向。普惠制金融的价值取向怎么定位？如果定位于扶贫，则具有政策性金融的性质；如果定位于增加弱势群体收入，则具有商业性金融的性质；如果定位于弥补被常规金融体系排挤的群体阶层的金融缺陷，则具有合作金融的性质。

笔者倾向于第二种性质，即扶贫，这样才能名副其实。普惠就应普及惠民，在经济发展、收入增长、收入差距拉大的当代，应当让相当部分低收入阶层，享有金融资源，得到金融服务，缩小收入差距。

第二，金融资源能让社会各个阶层共享吗？

金融资源是个复合概念，它建立在信用关系的基础上，反映着债权债务关系，影响着政府、企业和家庭个人的资产负债，具体表现在货币、证券和其他各种形式的金融资产上。这些金融资源作为某一种金融资产被政府、企业和家庭个人占有。政府、企业和家庭个人能不能占有某一种金融资产，首先取决于各自的事业，特别是经济的发展程度和收入水平；其次取决于怎么分配；最后取决于变现能力，而变现能力主要取决于市场的发展程度。应当说，政府、企业和家庭个人占有金融资产的差距，在经济发展和收入水平为一定的条件下，主要取决于分配政策和市场化水平。

基于社会成员的经济基础和社会地位的不同，基于每个社会成员的金融意识存在着差距，要让金融资源（表现形式是各种金融资产）供社会各阶层共享是不现实的，是理想化的。不能让金融资源供社会各阶层共享，只能让金融资源供那些有经济基础和金融意识的人分享。所以，在普惠金融的概念中，让“人人皆享金融服务”是正确的，而要让社会各个阶层都占有金融资源，从中获益，是不妥的。

第三，高利率是否是普惠制金融抑制金融风险的好选择？

小额信贷是普惠制金融的一种形式。小额信贷的利率一般都较高。较高的利率为什么借款人能够承受？实际中的解释是周转快、时间短。相对本金来说，利息虽高但可由其他因素弥补。但从道理上说，利息是新创造剩余价值的一部分，在企业中表现为总利润，则高利率的存在，要么降低企业纯利润的水平，要么给企业带来亏损。在行业乃至社会普遍存在亏损的情况下，高利率的存在不仅不反映新创造的剩余价值的增长，而且只能反映对金融资源的分割。借款付息、以本还息是这样分割的具体表现。

需要指出的是高利率的存在，降低了普惠制金融的价值，有违它的初衷，因为高利率的存在抬高了整个金融业乃至社会的利率水平，助长了“以钱炒钱”的风气，违背了金融要以经济为基础、支撑实体经济发展的原则。

诺贝尔经济学奖的获得者孟加拉经济学家尤努斯办起来的格莱珉（Grameen）乡村银行进行小额信贷，说是为穷人服务的银行，但利率却很高。期限在一周左右的贷款利率都是两位数（比如年利率20%以上）。这样高的利率，穷人是怎么承受的？银行是怎样回避金融风险的呢？简单地说穷人的承受全靠对贷款的使用效率。而银行回避风险则采取了制度保障。所谓制度保障，一是把穷人组织起来，特别以女性为主；二是成立“贷款保险储蓄基金”，如有人因天灾人祸还不了，则由基金账户偿还。这样的制度保障在一定的条件下，回避了金融风险，起到了积极作用，但它必须以贷款所产生的经济效益为基础，而经济效益来源于穷人对自己事业的生产经营管理。这就是说穷人对高利率的承受和银行对贷款的风险回避最终取决于经济基础。没有实体经济的支撑，高利率是不能实现普惠的。所以高利率与普惠制金融是相悖的。

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