二、政策成本的界定及构成

现代国家的发展与公共政策发展密不可分。国家制度文明的完善为公共政策的研究提供了良好的制度基础，公共政策的发展推动着现代国家的进步。作为公共政策研究的核心——成本效益也被越来越多的学者关注，成为公共政策研究的重点领域。通过对成本—效益的分析，能够形成良好的政策制定预期分析，既方便决策者做出科学的决策减少不必要的资源浪费，也利于分析者系统研究公共政策的社会效益。当下的中国社会，公共政策变更发展的速度不断加快，完善政策成本效益分析对于规范制度建构和建设制度文明具有重要的作用。

（一）公共政策成本的界定

公共政策是政府处理公共事务、管理公共社会的产物。公共政策的产生是针对社会问题的直接反映，公共政策的过程也是政府处理社会问题的过程。一般而言，公共政策由产生到废止的过程包括：产生政策问题、确定政策问题、制定政策方案、执行政策规划、评估政策效果。研究公共政策成本必须涵盖政策的全过程。因此，公共政策的成本应该是指在公共政策由产生到废止的全过程中的必要的资源损耗和物质付出，既包括可量化分析的物质成本和非量化分析的精神成本，又包括直接的经济成本和间接的社会成本等。

在本书中，将公共政策的成本具体分为：公共政策问题的确定成本、公共政策规划的制定成本、公共政策方案的执行成本和公共政策执行的评估成本。

（二）公共政策成本的分类

1. 公共政策问题的确认成本

公共政策的产生是针对具体公共事务。在经济发展的当代社会，公共事务呈爆发性增长趋势。面对纷繁的公共事务及由此而产生的社会公共问题，政府不能也不可能一一对应地制定公共政策。公共资源的有限性要求把公共资源投入到最能产生效益的环节上去，公共政策问题的确认，有利于公共资源的有效使用。因此，在社会公共问题上升到公共政策性问题的过程中必然会经历问题的确定与选择，在此过程中也将会产生确认成本问题。公共政策问题的确认一般包括：①感受公共政策问题。由于客观形势发生了变化，特定的主体，感受到了这种变化，并由于自我价值标准、经济利益、自我意识受到伤害而发生困惑、不满、愤怒等，于是向政府提起有关政府公共政策等的既定诉求。②提出政策诉求。国家政治体系中的非官方的社会行为主体或者公共权力主体，就某一方面的实际问题向政府提出来的，要求政府采取或不采取行动的要求。③进行政策分析。政府面对复杂的政策诉求和复杂的价值标准，按照一定的原则建立以政策问题专家为主体的政策分析者的组织，根据一定的理念，应用一定的方法进行比较研究、预测研究、可能性研究，并以此作为政策选择和决定选择的基础。

2. 公共政策规划的制定成本

公共政策的制定过程是在对公共政策问题分析的基础上，经过充分地论证和研究，最终形成政策方案的过程。公共政策的制定包括：决定政策目标、设计备选政策方案、比较备选政策方案、确认正式政策方案。在政策的制定过程中，政策方案的设计和论证都需要耗费必要的人力物力。

3. 公共政策方案的执行成本

公共政策方案的执行成本是关键因素，直接影响公共政策的进行。对于公共政策的执行成本，学术界的研究较多。依据公共政策执行中耗费的支出，可以将其分为直接成本和间接成本。直接成本是指在公共政策执行中耗费的必要资源支出和费用，而间接成本是指在公共政策执行中由直接成本所引起的关联性损耗和费用。此外，依据公共政策执行中成本的计算可以分为可量化的物质成本和不可量化的资源消耗。当前，学界比较认可的是，根据公共政策执行的过程，将公共政策执行成本分为：决策成本、组织成本、保证成本、监控成本、负面成本及阻滞成本。

（1）决策成本。公共政策的执行离不开专门的决策机关，需要专门决策机关决定是否执行和如何执行公共政策。由于公共政策的适用具有空间性和时间性的特点，而公共政策的决策主体多是地方政府，同样的政策可能在不同的地方有不同的适用条件限制。因此，地方政府需要根据行政区的现状和情况，从实际出发决定公共政策的适用。地方政府的政府工作规划便是公共政策决策的集中体现。在正式纳入政府工作规划之前，决策机关需要组织专门的人员对政策进行调研、总结、分析。在充分研究论证的基础上才能进行决策过程。科学的决策过程是公共政策的重要环节，这些决策过程中所耗费的费用和资源就是决策成本。

（2）组织成本。公共政策的执行需要专门人员和机关组织。政府机关的重要职能之一也是组织和执行公共政策。政府是公共政策组织的主导力量，但市场和公民的力量也不可忽视。尤其是在网络技术高度发达的当代社会，公民力量在很多时候都成为公共政策组织的重要推动力量，由于公共政策的制度是利益群体博弈的结果，公共政策的组织需要合理地协调和平衡不同利益群体的诉求。组织不仅是简单的资源整合，还包含利益平衡，因此，公共政策的组织成本既包括对各种人力、物力和财力的必要付出，也包括在利益诉求协调中的资源耗费和支出。

（3）保证成本。公共政策执行离不开公众的支持。政府如果要成功执行公共政策，必须为公众提供充分的信心支持。政府往往会通过多种渠道引导、推广公共政策。在推广引导中所耗费的支出便是公共政策的保证成本。

（4）监控成本。科学的监控机制是公共政策执行中的重要保障措施。虽然经过了相对充分的论证，但是由于现实情况的复杂性，在公共政策的执行中不免出现风险。政府需要依据市场规律，根据现实情况，建立科学的风险防控机制，对于政府执行中产生的风险要及时准确地反映汇总，并提出相应的解决方案，尽量将负面影响降低。风险防控中费用支出便是公共政策执行的监控成本。

（5）阻滞成本。公共政策的执行是利益群体博弈的直接反映，新的公共政策必然会受到旧的利益群体的激烈反对。旧的公共政策利益代表者为了继续维持群体利益，会设法阻碍新的公共政策的推行，产生政策利益更替中的费用支出和资源消耗。

（6）负面成本。公共政策的执行主体是人，人有主管意志。纵使公共政策方案是统一标准化的指标设计，在实际执行中也会出现各种情况。地方政府出于多方面的考虑，在政府执行过程中并非严格地按照方案规定贯彻落实公共政策。这就会产生公共政策执行中不必要的负面成本。