三、政策法规的目的

制度有必要由目的来引导。目的能够设立评判既存的制度的基准，并据此开拓出变革之路。同时，如果真心真意地贯彻目的，那么目的也自然可以制约行政裁量，从而也可以缓和制度屈服于任何社会压力的危险。⁽¹⁾政策法规的目的决定行为，是一切评估行为的出发点和落脚点。评估主体的确定、评估对象的选择、评估方法和评估标准的确定等都离不开政策法规的目的。因此，在政策法规评估中，政策法规的目的是一个必须考量的关键因素。一般认为，政策法规的目的可以分为三个层次：根本目的、基本目的和现实目的。

（一）根本目的

政策法规的根本目的是政策法规本质的反映，一般可以分为政治目的、经济目的、社会目的和价值目的。

1. 政治目的

政治目的是政策法规实施和执行的必备条件。政策法规是政府活动的产物，必须反映政府的执政理念和政治追求。例如，依法治国基本国策的制定，一方面，反映着政府建设法治国家的决心；另一方面，又反映着中国共产党坚持执政为民的基本理念。因此，政治目的是一切政策法规制定的灵魂和关键。在评估政策法规时，必须考虑政策法规制定的政治目的。从政治目的出发，抓住政策法规背后的政治主张，坚持正确的政治立场，从而做出正确的评估。

2. 经济目的

经济目的是政策法规实施和执行的必要保障。一切公共政策和法律制度的实施都离不开物质条件，需要投入大量的人力物力。现有的成本效益（效率）分析法便是经济目的下的重要方法。对制定的政策法规做出成本效益的分析，比较政策法规制定和实施的经济成本，在“效益”和“成本”两者间做出权衡比较，如果效益远远大于成本，说明政策法规的实施能带来经济上的正向收入，在经济效果上是成立的；反之，效益小于成本，说明政策法规的实施会产生经济负担，在经济效果上是失败的。

3. 价值目的

价值目的是政策法规实施和执行的价值准则和行为引导。政策法规本质上是人类基本行为的社会表现形式，遵循人类社会的基本价值准则。在制定政策法规时，需要考虑政策法规背后反映的社会价值取向，如公平正义等。

4. 社会目的

社会目的是政策法规制定和实施的关键和灵魂。政策法规的社会目的在一定程度上与经济目的相似，都需要考虑效益问题。只是经济目的考虑的是经济成本和经济效率，而社会目的则是社会效益。因此，社会目的的权衡比较方式与经济目的相同，都是做成本—效益比较。公共政策的实施，社会效益大于社会成本，会带来正的社会效益，在社会效益上是可行的；反之，社会效益小于社会成本，会引起负的社会效益，在社会效益上是不可行的。

在评估政策法规时，不应当仅从某一种目的出发，还应从多种目的进行综合分析，从而得出全面的结论。例如，以制定的环境保护政策为例：从价值目的出发，环境保护已经成为现代社会的基本价值，保护环境，建设绿色社会，不仅利于当代，更益于千秋；从政治目的出发，环境保护政策是中国共产党与时俱进，不断提高执政理念，执政为民的具体体现，环境保护关系着亿万人民的切身利益，是义不容辞的责任；从经济目的出发，环境保护政策的制定和实施虽然在短期内降低了国民经济的增长率，但从长远来看，绿色低碳社会的建设对调整国民经济结构，转变经济增长方式具有重要的意义，良好的环境是中国社会全面可持续发展的基础。综合以上三个目的，环境保护政策的出现是符合国情，利于当代，益于千秋的。因此，政策法规的评估也是对各个目的综合分析和权衡比较的过程。

（二）直接目的

在制定政策法规时，一般与直接发生的社会问题有关。政策法规的直接目的相比较根本目的而言，具有现实性和直接性，一般包括：维护社会稳定、促进经济发展、改善城市环境、调节社会分配、加强政府自身建设、提高生活水平等。

虽然政策法规的目的比较容易确定，但在实践中仍然存在问题。目的的确定多是以定性分析为主，缺少定量分析，特别是对根本目的和直接目的的分析。根本目的具有长期性和本质性的特点。直接目的具有现实性和短期性的特点。然而，都存在难以定量分析的问题。

1. 根本目的难以指标量化

根本目的的抽象性和概括性难以在短期内用数据准确地分析。并且，在制定政策法规时，对于根本目的的概括往往用抽象的词语代替，缺少具体的量化指标。量化指标的缺失直接影响后期的定量分析。

2. 直接目的的量化指标缺少科学性

由于量化分析的方法在实践中使用的时间较短，导致在设计时，并没有充分考虑到各个指标的科学性和合理性。尽管存在量化指标，但指标多流于形式，并不能全面准确地反映直接目的。在实践中，还需要进一步考虑量化指标与直接目的之间的关系，从而设计出科学合理的量化指标。

3. 根本目的与直接目的之间的协调性不足

直接目的的设计是为了反映根本目的。因此，从某种程度上说，根本目的决定直接目的，直接目的反映根本目的。但是，从现实的情况来看，直接目的的评估指标设计与根本目的缺少科学联系。