三、行业新规重磅推出，监管新政力避政出多门

（一）行业新规重磅推出

2016年下半年，信托业对于行业监管和信托公司业务转型方面提出了诸多设想，2017年监管部门出台一系列新规、新政使信托业的监管设想纷纷落地，信托行业顶层设计新规频出。主要涉及监管评级、业务分类、登记制度、慈善信托、资产管理、业务开展及合规经营等方面。表1－9列出了2017年影响信托业发展的重大决策。

其一，在监管评级方面，银监会1月下发了《信托公司监管评级办法》，监管部门将依托信托公司监管评级结果，对不同类别的信托公司在市场准入、监管措施、监管资源配置等方面区别对待。监管评级中的定量评价指标由监管定量指标和信托业协会行业评级指标共同构成，评级结果采用了创新类（A+、A－）、发展类（B+、B－）和成长类（C+、C－）三大类六个级别，并与业务范围相挂钩。

其二，在业务分类方面，银监会在1月和4月先后下发《关于开展信托业务分类改革试点工作的通知》和《信托业务监管分类试点工作实施方案》，将信托公司业务进行分类，并建立与之相符的风险监管体系，通过规范组织试点以及逐步完善信托会计核算、监管统计、净资本管理、保障基金认购等相关制度，提升信托公司风险管控水平，促进信托公司实现内涵式发展模式，提升发展质量。基于2016年信托业年会上提出的八大业务分类（债权信托、股权信托、标品信托、同业信托、财产信托、资产证券化信托、公益信托及事务信托），行业选取外贸信托、安信信托、中建投信托、重庆信托、平安信托、中融信托、中航信托、交银国际信托、陕国投信托和百瑞信托等10家公司作为试点，自4月21日起启动试点改革。

作为配套文件，银监会同期下发了《信托业务监管分类说明（试行）》，监管机构首次明确了信托主动、被动管理业务划分标准。其中，主动管理型信托是信托公司具有全部或部分的信托财产运用裁量权，对信托财产进行管理和处分的信托。被动管理型信托是信托公司不具有信托财产的运用裁量权，而是根据委托人或是由委托人委托的具有指令权限的人的指令，对信托财产进行管理和处分的信托。具体而言，被动管理型信托主要具有以下特征：（1）信托设立之前的尽职调查由委托人或其指定的第三方自行负责。信托公司有权利对信托项目的合法合规性进行独立的尽职调查。（2）信托的设立、信托财产的运用和处分等事项，均由委托人自主决定或信托文件事先明确约定。（3）信托公司仅依法履行必须由信托公司或必须以信托公司名义履行的管理职责，包括账户管理、清算分配及提供或出具必要文件以配合委托人管理信托财产等事务。（4）信托终止时，以信托财产实际存续状态转移给信托财产权利归属人，或信托公司根据委托人的指令对信托财产进行处置。至此，通道类信托业务具备了统一的名称和判断标准，这将会利好于信托业，有助于信托公司明确业务权责。

其三，在登记制度方面，中国信托登记有限责任公司（后文简称“中信登”）于2017年5月下发了《信托登记管理办法暂行细则（征求意见稿）》，对信托登记中的时效、流程、提交材料清单、登记方式等诸多细节性内容进行了规定。具体包括预登记、初始登记、变更登记、终止登记、更正登记等类别，登记内容涵盖信托产品信息、信托受益权信息等。该细则同时要求信托公司需要派1名或多名员工担负信托登记员，专门负责机构管理员用户的平常保护工作，并需及时参加中信登定期或不定期组织的相关培训。另外，该细则也规定了中信登对信托公司提交的申请文件和登记信息的审核时效，对不符合规定登记条件的，中信登在收到之日起两个工作日内告知申请人需要补正的全部内容，并在收到完全补正文件之日起两个工作日内完成审查。

随后，银监会于8月发布《信托登记管理办法》，涉及信托登记申请、信托登记办理、信托受益权账户管理、信托登记信息管理和使用、监督管理等方面。

具体而言，信托登记申请明确了信托登记信息的内容应包括信托产品名称、信托类别、信托目的、信托期限、信托当事人、信托财产、信托利益分配等信托产品及其受益权信息和变动情况，同时约定了信托公司发行不同类型信托计划的登记时效和提交的文件；信托登记办理主要规定了信托登记机构要及时审查信托公司提交的登记申请文件，并在完成信托登记当日向信托机构出具统一格式的信托登记证明文书，但也规定了信托登记公司只进行形式审查，不能保证信托产品合规情况、投资价值、投资风险等相关内容；信托受益权账户由委托人或者受益人根据自愿原则由信托公司代办申请开立，信托受益权账户采用实名制，不得出租、出借或者转让；信托登记信息受法律保护，信托登记公司应当对信托登记信息及相关文件依法保密，基于不同对象（主要包括委托人、受益人、信托公司、监管部门等）设置不同级别的查询权限；银行业监督管理机构对信托产品的发行、公示和管理履行日常监管职责，既包括信息披露的时效和内容以及必要的监管措施，也包括信托公司、信托登记公司相关的法律责任。

其四，在慈善信托方面，2017年7月26日，银监会、民政部联合印发《慈善信托管理办法》，从慈善信托的设立、慈善信托的备案、慈善信托财产的管理和处分、慈善信托的变更和终止、促进措施、监督管理和信息公开、法律责任等方面约定了慈善信托参与主体之间的关系。信托公司开展慈善信托业务应关注以下四个方面：首先，《慈善信托管理办法》明确了慈善信托的受托人应当在慈善信托文件签订之日起7日内进行备案，慈善信托的备案部门和监管部门分别为地方政府民政部门和银监会，同时明确信托监察人的设立与否取决于委托人的需要。其次，信托公司应当自己处理慈善信托事务，委托他人代理的也应对其行为承担责任。除特殊约定外，慈善信托财产应运用于银行存款、政府债券、中央银行票据、金融债券和货币市场基金等低风险资产。再次，信托公司应将不同信托财产分别记账、分别管理，不得将其固有财产与慈善信托财产进行交易。最后，信托公司在开展慈善信托业务时，将享有众多优惠政策，主要包括税收优惠、免计风险资本、免予认购信保基金与监管评级加分等。

其五，在资产管理方面，2017年11月17日，中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇管理局联合发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》（后文简称《指导意见》）。涉及基本原则、资产管理业务定义、资产管理产品、产品分类、投资者、投资者适当性管理要求、金融机构及资管从业人员资质要求、金融机构受托管理职责和投资者保护、产品代销、公募和私募产品的投资要求、投资限制及鼓励、信息披露和透明度、公司治理与风险隔离、第三方独立托管、规范资金池、资产组合管理、强化资本和准备金计提要求、打破刚性兑付监管要求、统一负债要求、分级产品设计、消除多层嵌套和通道、智能投顾、关联交易、统计制度、监管分工、监管原则、违规行为处罚、组织实施和过渡期安排、对非金融机构开展资产管理业务等多个方面。

《指导意见》对于信托业的主要影响在于以下方面：首先，明确界定刚性兑付并制定了惩处规定和举报方式。刚性兑付的界定倾向于实现保本保收益的方式，主要包括：违反公允价值确定净值原则、产品的风险和收益在不同投资者之间发生转移、自行筹集资金偿付。对于信托公司而言，打破刚性兑付有利于甩掉包袱，回归本源业务。但信托公司也面临业务转型和创新的压力，根据投资者不同的需求设计不同风险、收益类型的产品。

其次，明确了金融机构受托管理职责和投资者保护相关的责任界定。金融机构运用受托资金进行投资时，应履行相关职责，包括：发售、登记、管理、分配收益、会计核算、定价、信息披露、司法等方面。《指导意见》着重指出“金融机构未按照勤勉尽责原则切实履行受托管理职责，造成投资者损失的，应当依法向投资者承担赔偿责任”。对于信托公司而言，该条款明确了信托公司的管理责任，通过“负面清单”的方式，降低了破除刚性兑付后的法律风险。

接着，规范资金池业务，基于不同资产（例如：非标准化债权类、未上市企业股权）可以进行期限错配的差异化管理。金融机构不得开展或者参与具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池业务。同时，对封闭式和开放式资产管理产品到期日的设置进行了差异化管理。

再次，明确公募产品和部分私募产品（即开放式产品、投资于单一投资标的产品、投资于标准化资产的产品）不得进行份额分级。同时，对分级私募产品的总资产和净资产比例、分级比例、资产管理方式进行了说明，并再次强调不得直接或者间接对优先级份额认购者提供保本保收益安排。对于信托公司而言，基于《指导意见》对杠杆比率的限定，在资产证券化业务的开展过程中，对于基础资产的选择和管理模式可能会受到该条款的较大影响。

最后，禁止规避监管要求的通道业务，禁止产品多层嵌套。资产管理产品可以投资一层资产管理产品，受托机构应当为具有专业投资能力和资质的受金融监督管理部门监管的金融机构，并切实履行主动管理职责，委托机构应当对受托机构开展尽职调查。对于信托公司而言，通道业务比重高的公司可能会受到业务紧缩的较大影响，但该政策本身与信托业原有发展的方向基本一致，实质是鼓励金融服务实体，长期来看也能促进信托业脱虚向实。

其六，在业务开展及合规经营方面，自2017年3月28日至4月12日，银监会在短短十六天的时间里密集发文，针对银行业金融机构的制度漏洞和金融乱象下大力、出重拳。其中《关于开展银行业“违法、违规、违章”行为专项治理工作的通知》是核心，表明银行业金融机构要全面开展“违反金融法律、违反监管规则、违反内部规章”行为的专项治理工作。银行业金融机构的自查要全面覆盖体制、机制、系统、流程、人员及业务，展现了监管高层的决心。

《关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理的通知》《关于开展银行业“不当创新、不当交易、不当激励、不当收费”专项治理工作的通知》《关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》展现了具体的“违法、违规、违章”行为，主要表现为：银行业同业业务、投资业务、理财业务等跨市场、跨行业交叉性金融业务中存在的杠杆高、嵌套多、链条长、套利多等问题；银行同业业务、理财业务、信托业务中不当创新、不当交易、不当激励、不当收费等问题；监管部门尽职调查不到位、数据不真实、持续监管不力、滥用职权等问题。

《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》《关于银行业风险防控工作的指导意见》《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》表明治理银行业金融机构业务开展乱象后的结果。通过强化监管制度建设、强化风险源头遏制、强化非现场和现场监管、强化信息披露监管、强化监管处罚和责任追究，加强银行业风险防控工作，切实处置一批重点风险点，消除一批风险隐患，严守不发生系统性风险底线，进而督促银行业回归服务实体经济本源，促进银行业金融机构规范经营。

2017年8月23日，银监会发布《银行业金融机构销售专区录音录像管理暂行规定》（后文简称《规定》），对银行业金融机构产品销售环节提出了新的要求。《规定》要求银行业金融机构在营业场所销售自身依法发行的理财产品及合作机构依法发行的金融产品，应当实施专区“双录”管理，即设立销售专区，并在销售专区内装配电子系统，对每笔产品销售过程同步录音录像。银行业金融机构在销售自有理财产品及代销产品时，要完整客观地记录营销推介、相关风险和关键信息提示、消费者确认和反馈等重点销售环节，消费者确认内容应至少包括其充分了解销售人员所揭示的产品风险等。银行业金融机构进行上述录音录像行为应征得消费者同意，如其不同意则不能销售产品。

2017年9月，银行间市场交易商协会发布《关于意向承销类会员（信托公司类）参与承销业务市场评价的公告》，为信托公司开展业务带来又一利好消息。信托公司经市场评价获得承销业务资格的，可开展非金融企业债务融资工具承销业务。其中，市场评价标准主要涉及三个方面：机构资质及业务评价（60分）、市场评价（25分）、交易商协会秘书处评价（15分）。机构资质及业务评价为客观评价，市场评价、交易商协会秘书处评价为主观评价。客观评价中市场表现情况分值最高，得分高低取决于上一年度银行间债券市场债券交割量、债券托管量平均数、参与资产支持票据发行只数和发行金额。如表1－10所示。因此，2016年较少参与资产支持票据交易的信托公司通过市场评价的难度较大，另外，近三年出现重大违法违规事件的信托公司无法参与市场评价，不能获得承销资格。

2017年12月22日，银监会为规范快速增长的银信类业务，防范金融风险，保护投资者合法权益，发布《关于规范银信类业务的通知》（后文简称《通知》），主要涉及商业银行、信托公司、中国信托登记有限责任公司。《通知》对银信通道业务明确了定义，即商业银行作为委托人设立资金信托或财产权信托，同时管理、运用和处分信托资金或信托资产，信托公司仅作为通道的业务。由于银信通道信托业务的风险损失全部由委托人（商业银行）承担，因此要按照穿透管理要求，商业银行要根据基础资产的风险状况进行风险分类，并结合基础资产的性质，准确计提资本和拨备。《通知》要求信托公司在银信类业务中，不应盲目追求规模和速度热衷通道业务，应提高专业管理能力，为委托方银行提供实质金融服务。同时，《通知》对银信类业务的投资领域也有规定，不得将信托资金违规投向房地产、地方政府融资平台、股票市场、产能过剩等限制或禁止领域。

（二）监管新政着眼全局避免政出多门

近年来，各类金融机构的资产管理业务逐步放开，几乎所有的持牌金融机构（包括商业银行、信托公司、基金管理公司及其子公司、证券公司、期货公司、私募基金管理机构）都在涉足资产管理业务，资管产品规模快速扩张。

2017年9月，银行业理财登记托管中心有限公司发布《中国银行业理财市场报告（2017年上半年）》，报告披露截至2017年6月底，全国银行业金融机构存续的理财产品8.58万只，理财产品存续余额28.38万亿元，虽然较年初减少0.67万亿元，但同比增速依旧达到8%。2017年上半年，银行业理财产品日均存续余额较2016年上半年增长5.01万亿元，达到30.15万亿元。

同期，基金业协会网站披露，截至2017年6月30日，公募基金管理公司、基金子公司基金专户、证券公司、期货公司、私募基金管理机构资产管理业务总规模约52.8万亿元。其中，公募基金管理机构资产管理业务规模为10.07万亿元，基金管理公司及其子公司专户业务规模为14.94万亿元，证券公司资产管理业务规模18.1万亿元，期货公司资产管理业务规模约2366亿元，私募基金管理机构资产管理规模9.46万亿元。

截至2017年上半年，信托资产规模达到23.14万亿元，除期货公司资产管理业务规模较小外，资管市场的大体结构呈现多头快速扩张的趋势。如图1－17所示。

在现有分业监管体制下，不同金融机构受到不同的监管机构的监管，即使发行同质的资管产品，接受的监管政策也不一致。伴随资产管理规模的快速增长，资管市场政出多门、条块分割，普遍存在着管理粗放、多头监管、规则不一、市场分割等乱象。2012—2013年，证监会先后发布《期货公司资产管理业务试点办法》《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》《证券公司客户资产管理业务管理办法》，开放了期货、证券、基金资产管理业务；在此期间，保监会也发布《关于保险资金投资有关金融产品的通知》《关于保险资产管理公司开展资产管理产品业务试点有关问题的通知》，拉开了保险资管行业发展的序幕。同期，2013年3月，银监会发布《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》，作为“理财直接融资工具”的银行资产管理计划试点启动。如表1－11所示。

由于不同类金融机构开展资管业务时展业资格和业务范围存在一定差异，面临的监管规则和标准不一致，金融市场中资产管理规模无序扩张，部分行业过度投资特征明显。在宏观经济层面，资金的产业配置效率不高，不利于产业结构的优化与调整；在微观金融方面，影子银行盛行导致逃避监管的现象时有发生，不利于金融市场长期健康发展。而不同监管部门政策不统一也在一定程度上导致监管真空和监管套利，存在加剧市场扭曲的风险，资管市场也衍生了部分业务产品多层嵌套、刚性兑付、规避金融监管和宏观调控等问题。

2017年底，监管高层联合发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》（后文简称《指导意见》）规范了金融机构资产管理业务，对同类资产管理产品建立统一的监管标准，包括但不限于展业资格和业务范围等方面，避免政出多门。同时，通过金融政策引导社会资金流向实体经济，更好地支持经济结构调整和转型升级，统筹兼顾有效防范和控制系统性风险的发生。

其一，《指导意见》对资产管理业务界定统一标准，即银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理机构等金融机构接受投资者委托，对受托的投资者财产进行投资和管理的金融服务，并规定金融机构不得开展表内资产管理业务。

其二，《指导意见》统一了金融机构开展资产管理业务时在组织架构上的资格和要求，即金融机构应当具备相应的管理体系和管理制度，确保从事资产管理业务的人员具备必要的专业知识、行业经验和管理能力，遵守行为准则和职业道德标准，确保资产管理业务与其他业务相分离。主营业务不包括资产管理业务的金融机构应当设立具有独立法人地位的资产管理子公司（或专门的资产管理业务经营部门）开展资产管理业务。

其三，《指导意见》统一了资产管理的业务范围，将资产管理产品按照投资性质的不同，分为固定收益类产品、权益类产品、商品及金融衍生品类产品和混合类产品；按照募集方式的不同，分为公募产品和私募产品。另外，对各金融机构在开展业务过程中的产品销售、信息披露、组合管理、风险防控等方面统一了监管标准。