二·等·奖
经济新常态下国企改革发展重点及防止国有资产流失关键环节研究分析——习近平总书记系列重要讲话学习体会
产权局 胡 坡
一、研究背景
国有企业是我国国民经济的支柱，国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，贯穿于我国经济改革全过程，搞好国有企业特别是国有大中型企业，对增强我国经济实力，提高人民生活水平，保持社会稳定，建设中国特色社会主义市场经济，具有重要意义。
1978年改革开放以来，国有企业改革经历了放权让利、提升企业自主权的探索阶段，逐步明确建立现代企业制度目标、推动国企解困、推进股份制和公司制试点的制度创新阶段，和国有资产管理体制改革、推动产权多元化、建立现代企业制度的纵深推进阶段。国企改革成绩显著，确定了国有企业的改革方向、战略目标和一系列基本方针，使企业改革进入全面推进的实施阶段。通过“抓大放小”和 “三改一加强”，国有企业经营方式更加灵活，企业重组、改造步伐加快。国有企业逐步实现依法自主经营，成为市场经济主体。国有企业自主经营、自负盈亏、自我约束能力大大增强，企业经营自主权得到保障，推动企业经营机制转变。建立了行之有效的国有资产监督管理体制，与企业改革相适应的宏观经济管理体制和各项配套改革及市场体系建设不断推进。
与此同时，国有企业仍然存在一些亟待解决的问题和矛盾：一些国有企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，国有资产监管体制有待完善，一些企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出等。
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是全面深化改革的攻坚阶段。党的十八届五中全会提出的十三五规划建议、习近平总书记系列重要讲话和国资国企改革系列文件为新时期全面深化国有企业改革指明了发展方向，作出了战略部署。今后五年，面对我国经济社会发展的新趋势新机遇和新矛盾新挑战，国有企业必须主动适应、把握和引领经济发展新常态，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快布局结构调整，推动提质增效升级，努力做强做优做大。
二、经济新常态下国有企业改革发展现状分析
1. 经济新常态对国有企业发展提出重大挑战
2003—2011年，国有企业一直保持高速增长，营业收入年均增长17.6%，净利润年均增长25.2%。2012年以来，国有企业营业收入和利润增幅始终在中低速徘徊，压力逐年加大，2014年开始增速低于GDP增速，亏损面逐步扩大、亏损企业不断增加。营业收入、利润增速下降，垄断、低效质疑不断，集中在钢铁、煤炭、有色金属、能源等传统行业的国有企业受全球市场环境因素影响持续低迷，互联网+、电子商务等新兴业态不断冲击国企现有业务，国企现有发展方式难以持续。
国企改革向何处去，一直以来争论不断。十八届三中全会以来，经济学家、媒体舆论密集发声，私有化声音一再出现，退出竞争领域还是打破垄断难有定论，“淡马锡模式”是否适合中国国情争议不断，提高效率与公共职能目标如何协调，国企现代企业制度如何建立；持续改革中的国有企业，如何进一步深化改革，释放红利，进而推动我国经济发展，面临重大挑战。
2.经济新常态下国有企业改革发展面临问题分析
速度变化、结构优化、动力转换是我国经济新常态的三大特征，也是国有企业当前改革发展面临的主要问题和挑战。
（1）在速度变化方面。从目前情况看，十三五时期，我国整体经济形势依然不容乐观，如果经济结构、技术条件、发展模式没有明显改善，国有企业仍将维持中低速增长，部分企业可能出现负增长。国有企业增速放缓对我国经济发展速度放缓影响巨大。
（2）在结构优化调整方面。新常态本质上是经济结构优化问题，传统产业供给能力大幅超出需求，产业结构必须优化升级，企业兼并重组、生产相对集中不可避免，新兴产业、服务业、小微企业作用更加凸显，生产小型化、智能化、专业化将成为产业组织新特征。近年来，我国三次产业结构调整加快，2013年第三产业占比超过第二产业，第二产业占比快速下滑、利润持续低迷，部分行业产能过剩严重。国有企业当前布局结构以第二产业为主，70%资本布局在第二产业，不少又分布在产能过剩、行业或产业链中低端，分布过宽、战线过长、集中度不够问题突出；存在主业不强、冗员多、效率低，尤其是管理和法人层级多、子企业数量庞大等突出问题。国有企业效益下滑的重要原因就是产能过剩、行业效益大幅下滑。经济下行压力加大实际上是有效供给不足，从国际经验看，我国已发展到工业化后期阶段，在这个过程中，重化工业产量可能经历断崖式下降，国有企业重点分布的钢铁、有色、煤炭、建材、化工等行业产量逐步接近峰值。尽管总需求不足的问题仍存在，但主要矛盾转变为有效供给不足、供给结构不能适应需求总量、需求结构变化，国有企业结构调整形势严峻。国有企业布局结构优化是我国经济结构优化、供给侧结构性改革的核心。
（3）在动力转换方面。新常态下，过去熟悉的依靠要素投入的增长模式难以为继，依靠高强度、大规模投资拉动的增长模式难以持续，依靠低水平竞争的粗放式发展不可持续，依靠低成本比较优势出口的发展模式难以持续，旧的发展动力减弱，新的动力尚在孕育，新动力成长难以抵消传统动力的衰减，增长动力平稳转换面临巨大挑战。受制于所处行业、发展模式、体制机制原因，国有企业在这一方面问题更加突出，创新能力不足，转变发展方式、缩短动力转换意识不足、压力巨大。国有企业能否顺利实现动力转换关乎我国经济发展动力转换大局。
同时，在资源配置由市场起基础性作用向起决定性作用转换方面，部分国有企业距离真正独立的市场主体尚有差距，市场化经营机制、管理体制、薪酬考核模式、职业经理人选拔体制有待完善，政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管仍存在越位、缺位、错位问题，管的过多、过细与管的不到位并存。国有企业成为独立市场主体是市场在资源配置中起决定性作用的基础。
3.国企改革如火如荼
2015年，国家核电与中电投集团联合重组，打造以核电技术创新为核心、具有国际竞争力的国家电投；中国南车与中国北车重组形成中车集团、中远集团与中国海运重组组建的中国远洋海运集团，跨入了世界同行业的第一梯队；中国电信、中国移动、中国联通三家电信企业联合组建铁塔公司，探索出了以共享竞合为核心特征的央企资源整合新模式。国企结构调整力度加大，中央企业重组整合步伐加快。
国有企业大力实施创新驱动战略。中央企业牵头国家及地方技术创新战略联盟141个，52家中央企业发起和参与创新基金179支，募集资金超过5000亿元。
中国石化推动油品销售业务板块资产引入社会资本。国家能源局向第三方无歧视开放油气管网，解除对油气基础设施市场的管制，允许独立油气生产商使用国内的油气管网。国家电网表示将全面开放分布式电源并网工程和电动汽车充换电站设施市场。混合所有制改革不断深化。
2016年地方两会中，上海、广东、山东、江西、江苏、吉林等省市均对国有资产证券化提出明确要求，重组整合、混改、资产证券化等已成为各省国企改革的重点目标和任务。地方陆续公布的“十三五”规划中也有11个省明确提出“十三五”期间提高国有资本证券化水平，加快推进国企整体上市和兼并重组。
4.国企改革顶层设计取得突破
2015年9月以来，《关于深化国有企业改革的指导意见》等国企改革系列文件陆续印发，这是新的历史时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件，将开启国有企业发展的新篇章。围绕实现国有企业改革的目标，提出六项重点任务，一是分类推进国有企业改革；二是完善现代企业制度；三是完善国有资产管理体制；四是发展混合所有制经济；五是强化监督防止国有资产流失；六是加强和改进党对国有企业的领导。
5.国有资产流失问题依然存在
强调坚决防止国有资产流失，多措并举加强监督，从制度上遏制国企腐败问题，是《指导意见》的4大亮点之一，《指导意见》对防止国有资产流失提出明确要求：指导思想包括完善国有资产监管体制，防止国有资产流失；发展混合所有制经济要依法依规、严格程序、公开公正，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，杜绝国有资产流失；要强化监督防止国有资产流失。
习近平总书记多次强调：“要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明。”
2014年，在国有企业混合所有制改革背景下，中信集团中信国安增资扩股引起社会广泛关注并存在不少争议，争议焦点主要是国有资产引进民资为何未在公共市场公开进行、增资扩股是否存在国有资产低估、贱卖、增资扩股导致国有股东丧失控股地位是否合理。从2015年以来中央巡视组对中央企业的专项巡视反馈情况看，部分中央企业存在违规投资决策、重大投资及企业并购方面风险防范意识不强、暗箱操作、贵买贱卖、部分重大投资涉嫌利益输送，造成国有资产巨额损失等问题。
三、理论分析
1. 政府与市场的关系、政府的经济管理职能
从国家主义经济政策、古典自由主义经济政策、凯恩斯主义经济政策，到新自由主义经济政策、新凯恩斯主义经济政策，政府经济职能理论历史演进的核心是政府与市场在资源配置中的作用。由于市场缺陷和政府缺陷的存在，单纯的市场机制或单纯的政府机制都无法实现理想目标。现实经济是一种由市场经济和公共部门经济共同构成的混合经济。政府和市场的共同努力，才是解决经济问题的有效之道。新凯恩斯主义经济政策以来，西方社会开始调整政府经济职能，综合自由市场经济与政府干预的优点，走向政府与市场结合的“混合型”经济。改革开放以来，我国逐步建立中国特色社会主义市场经济体制，市场经济和政府宏观调控协调发展。
国有企业是政府实现经济职能、解决市场失灵的重要依托，同时又要遵守市场经济规律，我国国企改革的历程也是政府主导国企发展到逐步市场化的过程。党的十八届三中、四中、五中全会指出：经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场化是国企改革的大方向，通过混合所有制改革引入各类投资者实现股权多元化，使国有企业建立现代企业制度、进一步融入市场竞争，成为真正市场主体。
提供公共产品、纠正外部性、反垄断、解决信息不对称、纠正不合理的偏好是混合经济下公共部门经济主要职能。提高资源配置效率、提供公共产品是国有企业两大职能。由于历史和现实原因，国有企业承担着多重责任和使命，许多企业“盈利性使命”和“公益性使命”并存，一些应由政府履行或通过购买服务履行的职责仍由企业承担，一些应由企业自主决策的重大事项仍由政府审批，阻碍了企业市场化体制机制的发展和完善。对国有企业进行功能界定与分类，区分不同企业在国民经济中的功能定位，有利于明确不同企业的战略定位和发展目标，形成差异化发展路径，增强企业活力与发展动力。
结论：市场化是国企改革大方向，通过混合所有制改革、完善现代企业制度使国有企业成为真正市场主体，通过分级分类改革促进国有企业更好履行公共部门职能。
2.国有资产产权外部性与监管难题
在传统经济学瓦尔拉斯完全竞争模型中，权力被假定完全界定，而且交易费用为零，所以，传统经济学认为资源的市场价格理所当然的等于其相对价格。但是传统经济学忽视了有效的产权制度是价格机制发挥正常作用的前提和保证。因为市场经济的本质是交换经济，而在市场商品的交换是即时产权的交换。当一种交易在市场中被议定时，就发生了两种权力的交换，正是权力的价值决定了所交换的物品的价值，权力影响物品的价格。科斯定理是经济学中对价格体系有效运转所需要的制度条件的第一次正式讨论，科斯认为在市场中交换的是资源的产权，如果资源产权界定不清，必然影响资源的市场价格。只有在产权明晰的条件下，资源的市场价格才能有效地反映其稀缺程度，才能等于其相对价格。科斯定理表明市场的真谛不是价格，而是产权。只要有了产权，人们自然会“议出”合理的价格来，产权制度的设计是优化资源配置的基础。
国有资产归全体人民所有，国有企业具有独有的委托代理问题，具有典型外部性。解决外部性的公共政策理论主要有：庇古的管制、征税、补贴思路，科斯以明晰产权、减低交易费用为核心的市场机制思路。加强国有资产监管在这种思路上均有探索，包括建立巡视、监事机构、纪检监察等外部监督机制，探索PPP模式，公司制股份制改革，明晰产权关系，建立国有资产转让进入公开产权交易市场机制，但国有企业固有的委托代理问题并未真正解决，国有资产流失问题依然存在。
结论：建立现代产权制度、加强产权保护是防止国有资产流失的关键举措。
3.创新、协调、绿色、开放、共享发展与国有企业改革发展的关系
创新、协调、绿色、开放、共享发展是国有企业适应经济新常态的必然要求，创新发展是国有企业转换发展动力、提质增效升级、提高发展速度的关键举措，协调发展、绿色发展是国有企业优化布局结构、推动供给侧结构性改革的重要途径，开放发展是国有企业提升国际化运营能力、优化国际资源布局的有效方式，共享发展是国有企业履行社会责任、承担国家改革发展重任的必然结果。
国有企业的职能定位和布局结构决定：国有企业是我国技术创新、商业模式创新的生力军，其布局结构调整是我国经济协调发展的关键，国有企业“走出去”参与国际竞争是深化开放发展的主力军，国有企业提升发展质量、降低污染物排放是绿色发展的核心，发展壮大国有企业、履行社会责任是共享发展的重要保障。
结论：创新、协调、绿色、开放、共享发展是国有企业适应经济新常态的必然要求，国有企业是我国创新、协调、绿色、开放、共享发展的关键。
四、国企改革发展政策建议
1.经济新常态下国有企业改革发展建议
坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式是国有企业解决当前困局的关键，是我国转变经济发展方式、推动结构性改革和供给侧改革、全面建成小康社会的关键。
（1）加快推动国有企业成为独立市场主体。以公司制股份制改革和混合所有制改革为基础，解决政企不分、政资不分、董事会流于形式等问题，以产权为纽带，真正形成权责对等、协调运转、有效制衡的公司法人治理机制，真正建立职业经理人制度，真正实现市场化选人、用人模式，真正建立市场化激励约束机制。以电力体制改革、石油电信行业等改革为依托，逐步放开行业垄断，使国有企业更多参与市场竞争。以解决历史遗留问题为抓手，减轻国有企业包袱，为国有企业公平参与市场竞争提供条件。推动国资监管体制改革，以管资本原则、市场化导向、依法合规理念建立出资人监管权力清单和责任清单，管好该管事项、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位。结合产权关系将依法应由企业自主经营决策的事项放权企业，将市场配置更有效率的事项交给市场。
（2）以创新促进动力转换。推动科技创新，加大研发机构建设和研发投入，整合国有企业研发资源，创建产业协同创新平台，突破和掌握制约行业转型发展的关键技术，加快研发到投产、资本的转换。推动管理创新，优化组织结构，压缩管理层级，提升管控力，以信息化手段提升管理效率。加强生产经营模式和商业模式创新，以市场为导向，探索互联网+传统行业模式，有序推动国有股权投资基金发展，以创投模式培育新的增长点。加强资本运作创新，依托资本市场，建立资本与产业双轮驱动、良性转化、互相推动的有效机制。
（3）着力优化国有资本布局结构。坚持有进有退，按照巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批的总体思路，灵活运用市场配置资源手段，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，推动国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中，加快孕育和形成新的效益增长点。大力处置僵尸企业，把处置僵尸企业作为化解过剩产能的牛鼻子，通过僵尸企业退出和落后产能淘汰促进企业效益和资源配置效率回升。灵活运用市场平台实现国有资本形态转换，用好内部资源配置手段、用足国家支持政策降低改革成本，重组整合一批、创新发展一批、清理淘汰一批，重点推动重点行业僵尸企业退出和过剩产能化解。对连续亏损、转型无望、不符合国有资本布局结构方向的企业采取重组、转让、破产等方式有序退出。
（4）提升国际市场运营能力。以资本为纽带，搭建有利于企业优化海外市场布局的合作平台，充分利用国际国内两种资源、两个市场，落实国家“一带一路”战略、推动国际产能和装备制造合作，不断提高走出去的能力和水平，通过投资、并购获取国际市场优势资源、先进技术、管理经验和成熟市场，通过优势产能走出去化解产能过剩问题。
（5）有序推动分类改革。结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业分为商业类和公益类，设定不同发展目标、考核方式和监管模式。
2.国企改革发展中防止国有资产流失政策建议
（1）推动改革信息公开化
①改革过程公开，引入充分竞争机制。市场化运作是公开透明的主要途径，国企改革中国有资产转让或收购、参股非国有企业必须通过产权市场、证券市场等公开市场公开、阳光、有序运作，相关信息向全社会公开，吸引更广泛的社会关注和群众参与，保证广大人民群众对国有产权转让的知情权、参与权和监督权；简政放权，减少因行政审批而可能产生的寻租空间；形成有效的市场竞价机制，充分发挥市场调节配置作用，破除神秘主义，把改革的暗筐变成玻璃筐，让黑腐行为无处藏匿。
②政策、决策公开。国企改革方针政策、总体方案和措施细则的制定，能公开的要面向社会公众、企业职工、股东公开，要充分履行内部决策程序，强化内部制衡，警惕内部人和外部非公资本合谋侵吞国有资产。
③资产评估公开。发展混合所有制经济、员工持股、国有资产转让等国企改革的关键是合理确定价格，维护国有资本和非公资本的合法权益，加强审计和资产评估是定价的关键，涉及国有资产转让和收购非国有资产项目必须依法进行评估，充分发挥资产评估的价值发现和价值门槛作用。要推行资产评估结果公示，接受企业职工、社会舆论监督；加强对评估机构监管，确保审计评估的独立和公平。
（2）实现公共参与制度化
建立民主决策机制和全流程公共参与模式，关键环节是职工代表大会全面参与。国企改革经验证明，职工代表大会参与企业改制进程，是对腐败行为最为有力的约束方式。要确保职工代表大会全流程参与，实现职工知情权、参与权。改革不涉及职工权益的，应及时向职工通报相关情况，保障职工知情权；涉及职工权益的，应制定合理的职工安置方案并经职工代表大会审议通过。
（3）推动风险监管常态化
加强舆论监督，明确具体监管部门，确立责任制度，严惩违规行为。加强新闻媒体对国企改革的监督，国资委要加大监督检查力度，财政审计部门要加强财务审计监督，纪检部门要严格查处违规行为。对违规违纪问题实行零容忍，对在改革中私吞国有资产、产权转让不规范等问题，及时查处。
（4）保证改革进程法治化
国企改革应运用法治思维和法治方式，将顶层设计形成制度法规，明确操作细则，结合改革进程和需要及时修改完善相关制度法规，保证各项改革举措依法合规。
（5）规范投资并购，落实责任、防范风险
近几年，国有企业投资失败、巨额亏损现象多发，国有企业占据历年A股十大亏损企业的半数，“摊大饼”式的无序并购是亏损重要原因。中央巡视组通报中，多数中央企业存在违规投资决策、重大投资及企业并购方面风险防范意识不强等问题。投资并购价格高、巨额亏损已成为国有资产流失的重要原因。一是严格执行“三重一大”决策程序，重大投资并购要切实履行民主决策程序，避免“一言堂”违规决策，减少主业之外的无序投资。二是合理利用专业机构、切实开展尽职调查、风险评估、评估估值，科学论证市场环境、企业潜力、协同效应可实现性等潜在风险，合理使用对赌协议、股权对价收购等防控风险。三是落实投资并购考核、责任机制，解决考核难、追责难问题。四是加强投资并购事中监督、事后评价，及时发现并解决问题，量化事后评价并落实评价结果。